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Au cours des dix dernières années, les États membres des institutions financières internationales ont demandé à ces dernières plus souvent que jamais auparavant de s'attaquer aux crises financières, d'aider certains d'entre eux à entreprendre des réformes économiques et sociales et d'assister les pays pauvres dans leur recherche de nouveaux moyens de développement.
Le Fonds monétaire international (FMI), le Groupe de la Banque mondiale et les banques multilatérales de développement ont tous participé à ces activités, qui ont consisté notamment à faire face aux crises financières au Mexique, en Asie et ailleurs, à aider des pays à passer d'une économie planifiée à une économie de marché et à faciliter la réduction de la dette des pays les plus pauvres.
Tout cela a eu lieu alors que les marchés de capitaux ont eux-mêmes subi une transformation. Les mouvements de capitaux privés dans le monde atteignent actuellement un niveau sans précédent. Certains de ces capitaux se dirigent vers des pays en développement qui n'auraient pu autrefois prétendre en obtenir sur les marchés financiers.
Par ailleurs, des questions se posent de plus en plus au sujet de l'efficacité des institutions financières internationales, de leur structure, de leur ordre de priorité, de leur ligne d'action et de leur souplesse.
Dans quelle mesure les institutions financières internationales exécutent-elles bien leur tâche face à la nouvelle conjoncture ? Quel doit
être le rôle du Fonds monétaire international ? Les crises financières sont-elles inévitables ou l'action des institutions financières internationales les rend-elle plus probables ? Comment la
Banque mondiale et les banques multilatérales de développement devraient-elles modifier leurs activités pour améliorer leur efficacité ?
Ce sont là des questions qui donnent lieu à des opinions très divergentes.
La réforme des institutions financières internationales :
plan pour la stabilité financière et le développement économique
De surcroît, l'environnement financier international a été le théâtre de deux changements importants qui ont contraint les IFI à modifier leurs fonctions. D'une part, le système de taux de change, fixes mais ajustables, qui avait été adopté à Bretton Woods a été abandonné voilà maintenant près de trente ans. D'autre part, ce sont aujourd'hui les établissements financiers du secteur privé, les entreprises et les particuliers des pays industriels qui assurent la plus grande partie des apports de capitaux dans les pays en développement. La part des IFI dans ce total s'élève à peine à 5%. Pour autant, un grand nombre des pays les plus pauvres demeurent tributaires de leurs concours.
Or ces changements ont été à l'origine de graves difficultés pour le système financier international. Certains pays se sont mis à compter un peu trop sur les apports de capitaux à court terme pour financer le développement à long terme, stratégie risquée s'il en est et dont on sait les crises qu'elle a déclenchées tout au long de l'histoire. Trop souvent, les systèmes financiers des pays en développement servent à subventionner des entreprises ou des particuliers que l'on veut privilégier, ce qui a pour effet de fragiliser les institutions financières, d'éroder leur capital et d'accroître le risque de crises et de défaillances. Le rattachement du taux de change à une monnaie qui est courant dans maints pays en développement fait que ceux-ci sont vulnérables à la spéculation. Tous ces facteurs se conjuguent pour contribuer à la création d'un système financier fréquemment aux prises avec des crises graves.
Par ailleurs, les IFI n'exercent qu'une influence limitée sur l'affectation des fonds qu'elles prêtent aux États. Il arrive souvent que des projets soient abandonnés en cours de route, des fonds détournés ou des réformes promises jetées au rancart. Au lieu de chercher à améliorer leurs résultats, les banques de développement ont élargi leurs programmes, lesquels empiètent maintenant sur ceux du FMI. L'inverse est tout aussi vrai. Créé pour faire face aux problèmes financiers à court terme, le FMI consent maintenant des prêts à long terme à l'appui de réformes structurelles et de la réduction de la pauvreté. Certains pays sont constamment endettés envers lui. Il convient de souligner que c'est aux banques de développement qu'il incombe de consentir des prêts à long terme.
Les changements structurels nécessaires
Pour recouvrer leur efficacité, les IFI doivent procéder à des changements structurels.
Le rôle du FMI doit être de prévenir les crises financières et d'endiguer celles qui éclatent. Or la prévention des crises ne signifie pas que le FMI doit continuer de renflouer tous les créanciers, de consentir des prêts importants destinés à maintenir des taux de change rattachés à une monnaie ni de dicter la politique qui doit être suivie dans les pays clients. Il n'appartient pas au FMI d'avancer des fonds à l'appui de la réforme structurelle des institutions des pays bénéficiaires. Il doit certes donner des conseils, mais il n'a pas à les lier à l'octroi de concours financiers.
La mission des banques de développement, c'est-à-dire de la Banque mondiale et des banques multilatérales de développement, comporte quatre volets, à savoir promouvoir le développement socio-économique (dont la réforme des institutions), améliorer la qualité de la vie, faire reculer la pauvreté et fournir des biens collectifs à l'échelon mondial et régional. Ces institutions ne devraient pas être assimilées à des banques au sens où on l'entend traditionnellement. Elles ne doivent pas avoir pour objectif d'accroître le nombre et la taille de leurs prêts ni de prêter de l'argent aux pays solvables. Leur rôle consiste à promouvoir le développement et non à encourager l'octroi de prêts. À ce titre, il conviendrait de rebaptiser ces institutions « agences de développement ».
Du reste, il convient de prendre les mesures nécessaires pour régler la question du chevauchement des activités de la Banque mondiale et des banques régionales de développement. La Banque mondiale a commencé à ouvrir des bureaux dans des pays auxquels elle consent des prêts. Il s'agit là d'un gaspillage de ressources de la part d'une bureaucratie inefficace et aux effectifs trop nombreux. Les banques régionales de développement possèdent déjà des bureaux dans tous les pays intéressés. Beaucoup d'États ont des relations plus étroites avec ces organismes régionaux qu'avec la Banque mondiale, que ce soit pour des raisons de langue, de culture ou d'entendement. Les banques régionales verraient leur efficacité s'améliorer, et les zones de chevauchement diminuer, économies à la clé, si elles assumaient la pleine responsabilité d'un grand nombre des programmes qui sont appliqués dans leurs régions. L'intervention directe de la Banque mondiale devrait être circonscrite aux seules régions dépourvues d'une banque de développement et à l'Afrique, où les problèmes liés à la pauvreté sont particulièrement graves et difficiles à résoudre, sans compter que sa banque régionale a relativement peu d'expérience. La Banque mondiale doit continuer à fournir une assistance technique et à promouvoir le transfert des connaissances dans toutes les parties du monde.
Les conditions préalables à l'assistance du FMI
Le FMI se doit de privilégier quatre axes essentiels, à savoir la prévention des crises, leur gestion le cas échéant, l'amélioration qualitative et quantitative de l'information du public et l'octroi de conseils en matière de macroéconomie aux pays en développement.
Chacune des crises graves qui se sont produites depuis 1982 a des caractéristiques spécifiques ainsi que des traits communs à toutes. Avant qu'une crise n'éclate, les investisseurs commencent à retirer des fonds. Souvent, le pays va garantir la valeur des fonds en devises dans l'espoir de désamorcer la situation d'urgence. En réalité, ce genre de mesure ne fait que retarder le déclenchement de la crise. Le FMI tente d'aider le pays à maintenir son taux de change en lui avançant des devises. Le pays a beau relever les taux d'intérêt et promettre des réformes, les investisseurs restent conscients de l'accroissement des risques. S'il est tributaire des apports de capitaux à court terme, son système financier risque de s'effondrer avec le taux de change. Les crises les plus graves sont précisément de cette nature.
On ne peut pas prévenir toutes les crises. En revanche, on peut en atténuer la fréquence et la gravité si on amène les pays et le FMI à réformer leurs pratiques dans la perspective de l'accroissement des incitations à l'appui des politiques et des comportements de nature à renforcer la stabilité. Ainsi le FMI doit-il être pour ainsi dire un prêteur de dernier recours, et non le premier vers lequel on se tourne, lorsqu'il fournit des liquidités au moment de la fermeture de marchés. Sa mission doit consister à prévenir les crises et à en atténuer les répercussions, étant entendu que la réforme structurelle et le développement doivent rester la prérogative des marchés de capitaux et des banques de développement.
Les pays qui se heurtent à une crise nécessitant l'intervention du FMI doivent passer rapidement à l'action. À cette fin, il serait bon qu'ils remplissent préalablement certaines conditions afin de pouvoir prétendre à une aide du FMI. Par la suite, ils devraient bénéficier sur-le-champ de l'aide dont ils auraient besoin. Autrement dit, ils ne seraient pas tenus d'attendre, comme c'est le cas actuellement, que les négociateurs se mettent d'accord sur une longue liste de conditions afférentes aux changements structurels, institutionnels et financiers. Les crises empirent pendant ces délais, et l'assujettissement des décaissements à des conditions posées après coup ne semble pas s'être révélé une mesure utile jusqu'à présent.
Ces conditions préalables doivent être directes, claires, faciles à appliquer et faciles à en surveiller l'application. Les plus importantes sont au nombre de quatre : il faut que le système financier du pays soit doté de capitaux suffisants, que la politique financière du gouvernement soit prudente, que l'information sur les échéances de la dette extérieure soit disponible dans les meilleurs délais et que les banques étrangères soient autorisées à entrer dans le jeu de la concurrence sur le marché financier national. Les pays membres de l'Organisation mondiale du commerce ont accepté d'adopter progressivement cette dernière condition. J'en ajouterais une cinquième : il faudrait que les taux de change soient résolument fixes ou résolument flottants.
Les pays auraient d'excellentes raisons de remplir les conditions préalables et de s'y tenir. Le fait qu'un pays soit reconnu par le FMI comme étant préalablement apte à recevoir une assistance automatique constituerait un sceau d'approbation. Ce pays serait alors en mesure d'obtenir davantage de capitaux étrangers à des conditions plus favorables. Les pays qui n'auraient pas été préalablement qualifiés recevraient moins de prêts et à des taux d'intérêts plus élevés, pour compenser le surcroît de risque encouru. Le régime des conditions préalables aurait pour effet de réorienter les capitaux du secteur privé vers les emprunteurs qui poursuivent des politiques stabilisatrices au détriment de ceux qui sont considérés à haut risque. C'est donc le système tout entier qui y gagnerait.
Les pays tiers qui seraient touchés par l'effondrement d'un partenaire commercial recevraient automatiquement une assistance s'ils remplissaient les conditions préalables. Ceux qui ne les rempliraient pas bénéficieraient d'une aide du FMI au seul cas où la crise aurait une incidence sur l'ensemble du système.
L'idée de supprimer les réformes structurelles de la mission du FMI part du postulat bien connu selon lequel l'argent peut résoudre les problèmes de liquidités, mais pas les problèmes structurels réels. Dans les pays en développement, les problèmes structurels découlent de la réglementation, des droits de douane, de l'insuffisance de la surveillance financière, de l'absence de l'État de droit et de divers autres obstacles aux investissements. En fait, comme on a eu l'occasion de le constater récemment, l'octroi de prêts et de liquidités donne souvent aux pays les moyens de retarder l'adoption de réformes.
Le FMI peut contribuer au maintien de la discipline du marché en publiant en temps opportun des informations exactes sur l'état de la situation économique, financière et politique. Armés de ces informations, créanciers et investisseurs sont en mesure de prendre des décisions en toute connaissance de cause. Le FMI a un rôle prépondérant à jouer en ce qui concerne l'amélioration qualitative et quantitative des données relatives aux pays ainsi que leur diffusion dans les meilleurs délais. On ne peut que se réjouir de la publication des rapports de missions du FMI et des recommandations de cette institution, ce qui est un élément nouveau. L'amélioration de l'information atténue le climat d'incertitude et elle aide les créanciers à prendre des décisions plus judicieuses. La diffusion d'informations dans le public encourage les réformes et elle permet aux investisseurs de procéder sans cesse à des ajustements marginaux, ce qui fait qu'ils ne sont pas tentés de se retirer subitement lorsque le vent tourne. En outre, l'amélioration de l'information et l'ouverture de l'économie aux banques étrangères freinent le recours aux prêts renouvelables et à court terme. C'est donc une façon de déjouer l'un des grands problèmes de financement qui se font jour dans les pays en développement, en l'occurrence le recours excessif aux prêts à court terme.
Une autre question qui se pose est celle de « l'aléa moral » : dans le contexte des prêts internationaux, cela signifie que les pouvoirs publics ou les IFI laissent les créanciers étrangers croire qu'ils bénéficieront d'opérations de sauvetage en cas de crise. Pour atténuer, voire supprimer, cet aléa moral, la solution consiste en partie à laisser les institutions financières étrangères affronter la concurrence du marché national. Celles-ci devraient posséder des actifs et des engagements libellés dans la devise du pays de façon à être moins vulnérables à l'instabilité des taux de change. L'existence d'un système financier ouvert encouragerait la participation d'investisseurs étrangers acquis à une intervention de longue haleine, ce qui réduirait le recours aux capitaux à court terme. Les banques étrangères apporteraient leur expertise en matière de gestion des risques et elles demeureraient relativement sûres en cas de crise.
Préciser la mission des banques de développement
Les plus grosses lacunes des banques de développement, c'est que leurs programmes sont trop flous et qu'ils n'ont souvent qu'un rapport lointain, voire parfois pas de rapport du tout, avec leurs objectifs exprimés, objectifs qu'ils se révèlent du reste trop souvent incapables d'atteindre. Des dizaines d'années après la mise en route de programmes, un grand nombre des pays les plus pauvres ont un niveau de vie encore plus faible qu'avant. La faute n'en revient pas entièrement aux banques de développement, mais il faut reconnaître qu'elles n'ont pas su trouver les moyens de contourner les obstacles que créent certains États. Qui plus est, elles continuent de consentir des prêts en dépit des obstacles et des défaillances qui en résultent.
Les pays qui ont fait des progrès substantiels sont ceux qui ont renforcé leurs institutions et le rôle du marché ; ceux qui n'ont pas appliqué de réformes dans ce domaine n'ont pas progressé, ou alors très peu. La plupart des pays très pauvres sont très endettés envers les IFI et ils sont incapables d'assurer le service de leur dette, à plus forte raison de la rembourser. Il convient d'annuler purement et simplement cette dette, mais seulement après que les pays intéressés auront appliqué les réformes voulues.
Les changements à introduire dans les banques de développement doivent porter sur trois grands domaines. Premièrement, ces banques doivent s'efforcer d'améliorer la qualité de la vie, même dans les pays où la corruption et les arrangements institutionnels ont pour effet d'entraver, voire d'empêcher, le développement économique. Au lieu de consentir des prêts, les banques de développement feraient mieux de proposer des dons qui couvriraient jusqu'à 90% du coût des projets approuvés. Afin d'accroître les chances de réussite et de réduire le gaspillage, ces dons devraient être attribués à l'issue d'un appel d'offres et assujettis à une surveillance indépendante ainsi qu'à l'examen des résultats. Une fois que les résultats auraient été certifiés, il conviendrait de verser les paiements directement aux fournisseurs, et non aux pouvoirs publics. Ce serait une façon d'inciter les fournisseurs à veiller à ce que les vaccinations soient faites, l'alimentation en eau potable réalisée, l'hygiène améliorée et le taux d'alphabétisation relevé, bref à ce que leurs programmes, quels qu'ils soient, produisent des résultats mesurables. Deuxièmement, les prêts subventionnés à long terme qui sont destinés à favoriser la mise en place d'institutions efficaces aideraient les pays qui sont disposés à adopter les réformes nécessaires et à les maintenir. Là encore, il serait bon que des vérificateurs indépendants certifient la poursuite des progrès. Troisièmement, il faut évoquer la question des biens collectifs à l'échelle mondiale et régionale. Beaucoup de pays achoppent souvent sur les mêmes problèmes qui empêchent le développement ou qui compromettent la qualité de la vie. Or les banques de développement ont tendance à ne pas adopter une vue d'ensemble. Elles n'ont pas essayé de trouver des solutions à des problèmes communs qui existent dans de nombreux domaines, dont la santé et les produits agricoles tropicaux. La recherche est coûteuse, et la demande individuelle trop faible pour inciter les entreprises à entreprendre les travaux nécessaires. En amenant les pays à faire cause commune et en subventionnant les travaux de recherche qui seraient réalisés en commun, les banques de développement peuvent combler le fossé entre les taux de rentabilité dans le domaine social et dans le secteur privé.
Il convient d'accorder les rares capitaux publics dont on dispose en priorité aux pays pauvres qui n'ont pas accès à d'autres fonds et de reclasser automatiquement et périodiquement les pays qui n'ont plus besoin des programmes des banques de développement. Les fonds ainsi libérés pourront être ainsi affectés aux pays les plus pauvres. Les banques de développement devront continuer d'apporter une assistance technique aux pays reclassés, mais ceux-ci devront emprunter sur le marché et être soumis à sa discipline.
Plaidoyer pour la réforme
L'économie internationale a connu plusieurs crises financières profondes et prolongées au cours des vingt dernières années. Par ailleurs, les pays les plus pauvres ont vu le développement économique leur échapper. Nombre d'entre eux sont en Afrique, mais la misère sévit aussi en Amérique latine, en Asie et dans l'Europe du Sud et de l'Est.
La réforme des institutions financières internationales s'impose si l'on veut accroître la stabilité économique, améliorer la circulation de l'information, encourager le développement économique, soutenir les réformes institutionnelles, faire reculer la pauvreté et appuyer la fourniture de biens collectifs à l'échelle tant régionale que mondiale.
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