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Jérusalem.....
Quarante ans de recherche sur la paix entre les Arabes et Israël
Les pourparlers reprendront si des principes communs pour la paix peuvent être dégagés.
(L'article ci-après a été rédigé par M. William Quandt, professeur de sciences politiques à l'université de Virginie.)
Peu de questions internationales ont retenu l'attention des présidents et des secrétaires d'État américains au cours des 40 dernières années autant que le conflit
arabo-israélien. L'événement décisif, pour la région comme pour les États-Unis, s'est produit en juin 1967 : une guerre a éclaté entre Israël et la plupart des pays arabes voisins et, en six
jours, Israël a vaincu ses adversaires et occupé des territoires arabes : péninsule du Sinaï, bande de Gaza, Cisjordanie et hauteurs du Golan. (Voir la carte.)
Le président Lyndon Johnson, préoccupé à l'époque par la guerre du Vietnam, jugea qu'il ne devait pas y avoir de retour à la situation antérieure. Les États-Unis allaient donc soutenir la détention par l'État d'Israël des territoires nouvellement occupés jusqu'à ce que les États arabes soient prêts à le reconnaître et à faire la paix. Cette position a été largement suivie par la communauté internationale, comme l'a montré le vote, en novembre 1967, de la Résolution 242 du Conseil de sécurité des Nations unies. (Voir texte de la résolution.)
Cet important document proposait un compromis : retrait d'Israël « des territoires occupés dans le récent conflit » et « cessation de toutes assertions de belligérance ou de tous états de belligérance et respect et reconnaissance de la souveraineté, de l'intégrité territoriale et de l'indépendance politique de chaque État de la région et leur droit de vivre en paix à l'intérieur de frontières sûres et reconnues à l'abri de menaces ou d'actes de force ». Si la résolution n'allait pas jusqu'à appeler au retrait complet d'Israël de tout territoire occupé et à des traités de paix en bonne et due forme, elle était comprise à l'époque et le restera plus tard comme un appel à accepter une restitution de « la terre en échange de la paix ».
Si la Résolution 242 posait l'équation fondamentale qui guida par la suite la recherche d'une paix arabo-israélienne, elle laissait de nombreuses questions sans réponse. Par
exemple, elle ne parlait des Palestiniens que de façon indirecte, appelant à « un juste règlement du problème des réfugiés ». Elle ne disait rien de ce qui pourrait advenir en
Cisjordanie et à Gaza, habités par environ un million de Palestiniens désormais sous occupation militaire israélienne. Elle ne traitait pas non plus du problème délicat du sort de la ville de
Jérusalem, auparavant divisée entre Israël et la Jordanie et désormais sous un contrôle israélien total et annexée à Israël.
Le processus de paix
Si la Résolution 242 est devenue depuis 1967 la référence pour les efforts de paix arabo-israéliens, on doit néanmoins reconnaître qu'il y a eu peu de progrès vers la paix
avant le grand conflit suivant qui a touché la région, la guerre d'octobre 1973. L'Égypte et la Syrie - frustrées par leur incapacité à sortir du blocage qui s'éternisait depuis la guerre de
1967, tant sur le plan diplomatique que sur le plan militaire - lancèrent une attaque surprise le 6 octobre 1973. Survenant à un moment critique de la Guerre froide et de la présidence en
difficulté de Richard Nixon, cette guerre provoqua une crise non seulement régionale mais encore mondiale. Nixon et son dynamique secrétaire d'État, Henry Kissinger furent convaincus qu'ils
devaient consacrer des efforts diplomatiques sans précédent à la recherche d'une solution à ce conflit.
Henry Kissinger adopta plusieurs techniques au service de ce qui était désormais appelé « le processus de paix ». D'abord, il effectua de fréquents déplacements pour des tête-à-tête avec les présidents, premiers ministres et rois de la région. Cette « diplomatie de la navette », comme on l'appela, est depuis lors considérée comme le gage du sérieux d'un engagement américain à obtenir des résultats par la voie diplomatique. Ensuite, Kissinger était sceptique quant à la possibilité de faire de grands marchandages, des négociations globales et de résoudre rapidement les conflits qui s'éternisaient. Il poussa donc les parties à consacrer leurs efforts à l'obtention de petites avancées concrètes vers la paix plutôt qu'à vouloir résoudre tous les problèmes d'un seul coup. Cette diplomatie, dite des petits pas, permit de négocier et conclure trois accords : Sinaï I et Golan I, début 1974, et Sinaï II à l'automne 1975.
La paix égypto-israélienne
L'action de Kissinger permit non seulement de contourner le blocage diplomatique entre Israël et les pays arabes voisins, mais encore d'asseoir la suprématie américaine sur le processus de négociation. En effet, seuls les États-Unis - en raison de la relation unique qu'ils entretiennent avec Israël et de leur puissance économique et militaire - étaient en position de proposer les contreparties et de brandir les menaces nécessaires pour contraindre les parties à faire les concessions indispensables à un accord de paix. L'un des premiers à l'avoir compris fut le président égyptien Anouar El Sadate, qui aimait dire que les États-Unis avaient « 99 % des cartes » dans leurs mains. (Il savait parfaitement que c'était une exagération, mais il voulait que les Américains prennent au sérieux la responsabilité majeure qu'ils avaient prise en tant que gardiens du processus de paix.)
Lorsque Jimmy Carter devint président, en janvier 1977, il n'y avait pas eu de progrès dans les relations arabo-israéliennes depuis plus d'un an et la situation se tendait, en raison notamment de la détérioration de la situation au Liban. Le président Carter et ses conseillers conclurent rapidement que la diplomatie des petits pas avait atteint ses limites. Il était temps, pensaient-ils, de voir si l'on pouvait parvenir à une paix arabo-israélienne globale. Cela voulait dire, aux yeux de Carter, qu'il fallait obtenir des parties arabes qu'elles prennent en compte les exigences d'un accord de paix : reconnaissance et sécurité d'Israël en contrepartie d'un retrait territorial et d'une reconnaissance des droits des Palestiniens qui étaient au centre des exigences arabes.
Jimmy Carter fut le premier président américain à parler d'une « patrie palestinienne », terme controversé à l'époque, utilisé pour montrer que la question palestinienne devait être considérée comme une question politique et non simplement humanitaire. Malheureusement pour Carter, il n'y eut pas de consensus sur l'interlocuteur qui parlerait au nom des Palestiniens dans les futures négociations. La Jordanie, l'Organisation de libération de la Palestine (OLP) et même l'Égypte furent envisagés tour à tour.
À la mi-1977, l'ambitieuse vision du président Carter d'une paix globale fut mise à mal par l'élection de Menahem Begin comme premier ministre d'Israël. Il dirigeait le parti Likoud, qui avait pris pour principe qu'Israël avait le droit de conserver tout ce qu'il appelait « la Judée et la Samarie », c'est-à-dire la Cisjordanie. Ce principe allait à l'encontre de l'esprit de la Résolution 242 de l'ONU, tout comme l'affirmation par Begin d'un droit d'Israël à édifier des colonies civiles sur ces territoires. Carter et son équipe étaient frustrés par l'intransigeance de Begin, mais ils firent pression et découvrirent bientôt une ouverture sur le front égypto-israélien.
En effet, Anouar El Sadate, inquiet de voir la dynamique de la paix en panne, décida de tenter de briser ce qu'il pensait être un « obstacle psychologique » à la paix en se rendant en Israël en novembre 1977 et en souhaitant : « plus jamais la guerre ! ». L'opinion israélienne fut enthousiaste et il apparut clairement que c'était le moment ou jamais de conclure la paix entre l'Égypte et Israël. Sadate et Carter espéraient encore qu'on pourrait inclure dans le traité un volet concernant les Palestiniens, mais Begin était très réticent à accepter de lier les deux questions.
Le président Carter, alors qu'il commençait à désespérer de jamais voir Begin et Sadate faire la paix, décida, à la mi-78, de recourir à la diplomatie à gros enjeux. Il les invita à une rencontre au sommet à Camp David en septembre. Les interlocuteurs étaient isolés, les pressions fortes et l'atmosphère loin d'être amicale et conciliante. Mais, en 13 jours, grâce à un engagement très direct du président, deux documents - les Accords de Camp David - furent rédigés et convenus : d'une part un cadre général pour la paix et d'autre part un projet de traité entre l'Égypte et Israël (voir des extraits des accords).
Les Accords de Camp David furent accueillis dans une grande partie du monde arabe par une réaction de surprise et d'hostilité. Beaucoup y voyaient un plan détaillé pour une paix égypto-israélienne basée sur la formule « la terre en échange de la paix » de la Résolution 242 de l'ONU, mais n'y trouvaient rien de semblable concernant la question palestinienne ou le front syrien. Au yeux de nombreux Arabes, Sadate avait conclu une paix séparée, péché capital pour le nationalisme arabe. Comme il devint vite évident que Begin n'avait pas accepté de mettre un terme à la colonisation en Cisjordanie et dans la bande de Gaza, le bénéfice du doute qui aurait pu être accordé aux aspects de Camp David conçus pour intéresser les Palestiniens commença à s'évanouir.
Mais Sadate avait été trop loin pour faire marche arrière et, en mars 1979, après une autre initiative du président américain - Carter s'était rendu au Moyen-Orient pour pousser les parties à mettre la dernière touche au traité - le premier traité de paix arabo-israélien fut signé sur la pelouse de la Maison-Blanche.
Mettre les Palestiniens dans la boucle
Carter était parfaitement conscient que la paix égypto-israélienne ne signifiait pas la fin du conflit arabo-israélien. Mais, comme la plupart des Américains, il la voyait comme un grand pas en avant dans la bonne direction : elle établissait une sorte de modèle pour les futurs efforts de paix et rendait possible une relation totalement renouvelée entre le Caire et Washington.
S'il avait été réélu, Jimmy Carter aurait très certainement cherché à relancer le processus de paix, probablement en le centrant sur la question palestinienne. Il en était
arrivé à la conclusion non seulement qu'elle était importante en elle-même, mais encore qu'elle était lourde d'implications stratégiques dans une région agitée par des visions nationalistes et
religieuses concurrentes. (La révolution en Iran avait soulevé l'inquiétude au sujet d'une vague de mouvements islamistes radicaux mettant en cause l'ordre existant et tentant d'utiliser la
question palestinienne pour se donner une légitimité aux yeux des Arabes et des musulmans.) Mais c'est aux présidents Ronald Reagan, George H. W. Bush, Bill Clinton et, aujourd'hui, George W.
Bush qu'il reviendrait de trouver un moyen de résoudre cette partie, la plus épineuse, du conflit arabo-israélien.
Pendant l'essentiel des années 80 et le début des années 90, la question centrale, pour les diplomates tentant de progresser vers une paix arabo-israélienne, fut la suivante : « Qui peut parler au nom du peuple palestinien ? » Pour la plupart des Arabes, la réponse était simple : l'OLP. Mais l'OLP n'avait pas accepté la Résolution 242 de l'ONU ni convenu d'abandonner ce qu'elle appelait lutte armée et que les Israéliens et les Américains qualifiaient de terrorisme.
Cependant, la question palestinienne impliquait bien plus que la désignation d'un représentant acceptable du peuple palestinien. Les questions de fond devant être résolues portaient sur le territoire (est-ce que la Cisjordanie et Gaza seraient le cœur d'une future patrie palestinienne, voire peut-être d'un État ?) ; sur Jérusalem (tout ou partie de Jérusalem-Est passerait-il sous contrôle palestinien ?) ; sur les revendications des réfugiés (les Palestiniens pouvaient-ils espérer un retour dans leurs anciennes maisons en Israël, ou au moins bénéficier d'une indemnisation pour leurs biens perdus ?). Les Israéliens et les Palestiniens étaient fortement divisés - entre eux et à l'intérieur de chaque camp - et on ne trouvait guère de responsable politique américain osant exprimer une opinion sur ces questions délicates.
Une façon de sortir de l'impasse semblait être de prendre le roi Hussein de Jordanie comme porte-parole des Palestiniens, soit en tant que tel soit comme chef d'une délégation jordano-palestinienne. Cela aurait pu contourner le refus de l'OLP d'accepter la Résolution 242 et la réticence d'Israël à traiter avec l'OLP. Le président Reagan explicita la logique de cette démarche en septembre 1982. Le Plan Reagan appelait Israël à cesser d'implanter des colonies et à céder l'essentiel de la Cisjordanie et du territoire de Gaza à un contrôle jordanien, tout en affirmant explicitement que les États-Unis n'étaient pas favorables à un État palestinien indépendant, préférant une forme ou une autre d'association entre les Territoires palestiniens et la Jordanie. (Voir Plan Reagan)
Menahem Begin, le premier ministre israélien, n'aimait pas ce plan qui, finalement, ne devait pas se concrétiser, mais l'option jordanienne demeura la solution préférée pour la diplomatie américaine jusqu'à la fin de la présidence Reagan.
Fin décembre 1987, une révolte éclata dans les Territoires palestiniens qui étaient sous contrôle israélien depuis 1967. Toute une génération avait grandi en Cisjordanie et à Gaza et était lasse de vivre sous un régime d'occupation. Contrairement aux anciennes générations de Palestiniens vivant là, elle était résolue à exiger la fin de l'occupation et à recourir pour cela à la violence. Ce fut le début de ce qui a été appelé la première Intifada, mot arabe signifiant soulèvement.
Sept mois après le début de l'Intifada, le roi Hussein de Jordanie fit un discours historique dans lequel il déclara que la Jordanie n'avait plus aucune revendication sur la Cisjordanie. Désormais, quiconque voudrait traiter de la question palestinienne devrait parler avec l'OLP. Ce fut d'ailleurs ce que le gouvernement Reagan touchant à sa fin convint de faire, après quelques allées et venues de la diplomatie de l'ombre. Mais elle mit comme condition que l'OLP accepte la Résolution 242, reconnaisse le droit d'Israël à exister et renonce au terrorisme.
En décembre 1988, Arafat avait satisfait toutes ces conditions et les États-Unis acceptèrent de commencer à parler avec l'OLP, à Genève. Un autre obstacle à la paix avait été levé, même s'il fallut du temps à Israël pour suivre.
Clinton joue le tout pour le tout, mais échoue
Au début de la présidence de Bill Clinton, il se produisit une percée dans le processus de paix qui n'avait guère de rapport avec la diplomatie américaine. En marge d'un
processus de négociation qui avait été lancé en octobre 1991 par le président George H. W. Bush et son secrétaire d'État James Baker à Madrid, en Espagne, les Israéliens avait rencontré à
Washington des Palestiniens n'appartenant pas à l'OLP, ainsi que des Jordaniens, des Libanais et des Syriens. Les contours d'une paix globale étaient discutés, mais les Israéliens trouvaient que
peu de progrès pouvaient être faits par les canaux officiels. Ils décidèrent donc d'engager des discussions discrètes parallèles, avec l'aide du gouvernement norvégien. Ils rencontrèrent des
négociateurs de l'OLP et conclurent un accord qui fut signé à la Maison-Blanche le 13 septembre 1993 sous le nom d'Accord d'Oslo. Des lettres de reconnaissance mutuelle furent échangées. (Voir le
texte de l'Accord d'Oslo.)
Pendant toute la présidence Clinton, la paix fut recherchée en suivant deux pistes, parfois parallèles, parfois concurrentes. L'une consistait à tenter de faire aboutir le processus d'Oslo, comme on l'a appelé, au moyen d'étapes progressives qui finiraient par conduire à une paix israélo-palestinienne. Inutile de dire que c'était une démarche difficile et frustrante, avançant par à-coups, l'une ou l'autre partie bloquant sur de difficiles décisions à prendre pour aboutir à un compromis.
L'autre piste concernait la Syrie et Israël. À plusieurs égards elle était plus simple. Les Israéliens voulaient la sécurité et la reconnaissance, tandis que les Syriens voulaient récupérer leur territoire. Un accord aurait très probablement ressemblé à la paix égypto-israélienne et été fondé sur la formule « la terre en échange de la paix » de la Résolution 242. À divers moments, au cours des années 90, Israël et la Syrie ont été très près d'atteindre un accord sur ces termes mais, à la fin de la présidence Clinton, le fossé entre les protagonistes était encore trop important pour qu'ils puissent en conclure un.
Les questions palestino-israéliennes étaient parvenues à un point critique à la mi-2000. Bill Clinton, dont la présidence s'achevait, décida de jouer le tout pour le tout. Il convoqua le premier ministre israélien Ehoud Barak et le leader de l'OLP Yasser Arafat à une rencontre au sommet à Camp David. Mais, contrairement au sommet de Camp David de 1978, celui-ci fut un échec. La partie américaine en imputa la responsabilité, pour l'essentiel, à Yasser Arafat. Néanmoins, les négociations se poursuivirent et Bill Clinton fit un dernier effort le 23 décembre 2000, mettant en avant, pour la première fois, des propositions précises pour rapprocher les deux parties. (Voir les Paramètres de Clinton.)
Mais les deux parties exprimèrent des réserves et, une fois encore, le côté américain conclut que c'était Arafat qui avait fait échouer l'accord.
Le gouvernement Bush et la solution à deux États
Le président George W. Bush prit ses fonctions au moment où le processus de négociation israélo-palestinien s'effondrait. Ariel Sharon, nouveau premier ministre israélien,
au profil intransigeant, fit savoir qu'il ne traiterait pas avec Yasser Arafat, ce qui, peu après, devint également la position des États-Unis. En Cisjordanie et à Gaza, la situation se
détériorait rapidement tandis que se développait ce qu'on a appelé la seconde Intifada. Il y avait une escalade de la violence. Israël reprit le contrôle de parties de la Cisjordanie et Arafat
fut bientôt isolé à Ramallah. La paix semblait n'avoir été qu'un rêve qui s'éloignait.
Pendant ce temps, le président Bush devait faire face aux conséquences des attaques du 11 septembre 2001 aux États-Unis. Les guerres d'Afghanistan et d'Irak devinrent la principale préoccupation américaine au détriment de l'effort diplomatique en faveur de la paix arabo-israélienne. Pourtant, dès la mi-2002, M. Bush mit de nouvelles cartes sur la table. D'abord, il appela à une nouvelle direction palestinienne, montrant clairement qu'il n'avait pas l'intention de traiter avec Arafat. Parallèlement, il parla ouvertement d'un nouvel État palestinien vivant pacifiquement aux côtés d'Israël. Les détails restaient à préciser mais le but était maintenant explicité.
Arafat mourut en novembre 2004. En janvier 2005, un nouveau président palestinien, Mahmoud Abbas, était élu. À ce moment-là, Ariel Sharon décida que les négociations pouvaient passer au second plan et qu'il pouvait prendre des décisions unilatérales : il s'engagea à retirer l'armée et les colons israéliens de la bande de Gaza d'ici l'automne 2005, tout en accélérant la construction d'un mur entre la Cisjordanie et Israël. Beaucoup pensèrent que ce mur fixerait la ligne que l'État d'Israël serait prêt à accepter comme future frontière.
En janvier 2006, deux événements inattendus allaient bouleverser la donne. Ariel Sharon eut une attaque cérébrale dont il ne devait pas se remettre. Il fut remplacé par Ehoud Olmert, responsable politique moins expérimenté qui prit du temps à trouver ses marques. Du côté palestinien, ce même mois, il y eut des élections législatives et le mouvement islamiste Hamas remporta une surprenante victoire. Cela signifiait que le nouveau premier ministre démocratiquement élu appartiendrait à un parti qui contestait toujours le droit d'Israël à exister, alors que le président appartenait au Fatah plus modéré et était engagé à négocier.
Cette situation délicate allait se maintenir en 2007, les deux grandes factions de la société palestinienne s'engageant dans un affrontement violent laissant Gaza aux mains
du Hamas et la Cisjordanie dominée par l'OLP. L'expérience d'un gouvernement d'unité nationale était terminée et un nouveau gouvernement composé de membres du Fatah et de personnalités
indépendantes, à la légitimité un peu douteuse, était mis en place par le président Abbas.
C'est dans ces circonstances très politisées qu'Israël et les Palestiniens ont repris leurs pourparlers pour voir s'ile peuvent trouver des principes communs sur lesquels fonder la paix. La secrétaire d'État, Mme Condoleezza Rice, espère accueillir une rencontre entre représentants des Israéliens, des Palestiniens et de quelques autres pays arabes, fin novembre, à Annapolis, dans le Maryland, pour relancer le processus de paix.
Ce n'est pas la première fois que le côté américain a le sentiment d'enjeux importants, qu'il y a urgence et qu'il y a besoin d'une autorité modérée et constructive. Mais - aspect tout aussi important - les Américains semblent cette fois reconnaître qu'une paix israélo-palestinienne servirait les intérêts américains dans l'ensemble du Moyen-Orient où les États-Unis sont plus engagés que jamais.
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