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La question du statut
La France compte 21% d’agents publics dans la population active (25% si on totalise l’ensemble des actifs payés sur fonds publics) là où l’Italie en dénombre 14%, la Suisse 11% ou le Royaume-Uni 9,5%. Elle fait figure d’exception car, quand les autres pays d’Europe gèlent les salaires, baissent leurs effectifs, suppriment leurs statuts à vie ou les réservent aux agents ayant des missions régaliennes, l’hexagone garantit des augmentations de salaire pour ses fonctionnaires, crée de nouvelles primes et continue à embaucher à vie des effectifs publics et ce malgré un déficit public de plus en plus élevé.
Certains services publics, certaines activités publiques impliquent, c’est vrai, des sujétions particulières qui justifient, pour les personnels concernés, un statut plus contraignant que le droit commun : par exemple, des restrictions au droit de grève et à la liberté d’expression, ou une plus grande soumission aux nécessités du service. En échange de ces contraintes, il est légitime d’accorder une protection particulière aux agents. Mais ces situations sont l’exception, les autres sont très proches des métiers que l’on peut trouver dans le secteur privé et ne requièrent pas de sacrifices particuliers.
Jusqu’à 1996, dans les administrations, les salariés soumis au droit du travail coexistaient avec les contractuels de droit public. La jurisprudence dite « Berkani » [1], a mis fin à cette situation en disant que M. Berkani, et tous les autres non-fonctionnaires « travaillant pour le compte d’un service public à caractère administratif », sont des agents contractuels de droit public « quel que soit leur emploi ».
La France est donc aujourd’hui le seul grand pays développé où il existe une séparation totalement étanche entre le statut juridique des agents des services publics administratifs et celui des salariés du secteur privé. Cette sorte de ségrégation porte atteinte à l’unité même de la nation et aux fondements de la République. C’est exactement l’inverse qu’il faut faire : la bonne réforme, vers laquelle les auteurs du rapport Silicani ont bien vu qu’il fallait aller, mais sans oser le dire, est la diffusion la plus large possible du contrat de travail de droit commun dans les administrations publiques.
Cette diffusion aurait d’importants mérites :
laisser grandes ouvertes les voies de passage du secteur public au secteur privé et vice versa ;
simplifier la gestion des emplois ;
faciliter l’innovation et le progrès par de meilleurs échanges des personnes et des pratiques ;
mieux
rémunérer les compétences utiles au service public ;
égaliser la situation de ceux qui, dans le privé comme dans le public, exercent les mêmes métiers : éduquer, soigner, chercher, faire du nettoyage, préparer un repas, distribuer du
courrier…
L’opinion européenne est de plus en plus sensible aux statuts privilégiés. Entre 1996 et 2001, le ministre Italien de la fonction publique, Franco Bassanini a mené une réforme qui a supprimé le statut de la fonction publique, avec l’introduction du contrat de droit privé pour 85% des fonctionnaires et agents publics. Seuls les magistrats, les préfets, les diplomates, les professeurs d’Université, l’armée, la police et la gendarmerie ont gardé un statut de droit public et l’accès à la Fonction publique se fait maintenant par concours national unique.
En Suisse, la nouvelle législation qui règle les relations de travail du personnel de la Confédération a été introduite en 2002. Le but de la réforme était de passer d’un statut particulier – celui de fonctionnaire – à un contrat proche d’un contrat de droit privé, en conservant certaines particularités. Cette loi fut combattue par les syndicats, qui soumirent la loi à un référendum populaire. Ils perdirent en votation populaire : plus de deux tiers de la société civile votante en Suisse ont ainsi approuvé l’abrogation du statut de fonctionnaire. Cet aval populaire suggère que la compréhension pour des statuts, des privilèges et des rentes particuliers est de plus en plus difficile à obtenir, d’autant plus que les fonctionnaires sont au service du citoyen.
Ce sont, notamment :
l’article 5 bis de la loi du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires ;
la
loi du 13 février 2008 relative à la réforme de l’organisation du service public de l’emploi qui soumet au code du travail quelque 45 000 agents d’un nouveau service public administratif, issu
des Assédic et de l’ANPE.
L’article 5 bis a été introduit en 1991 dans le statut des fonctionnaires sous la contrainte du droit européen, parce qu’il n’était plus possible à la France d’interdire, de façon générale, l’accès des étrangers communautaires à sa fonction publique. Dans sa version modifiée par la loi du 26 juillet 2005, cet article ouvre librement l’accès des ressortissants des autres États membres à tous les emplois de l’administration française, sauf à ceux
« dont les attributions, soit ne sont pas séparables de l’exercice de la souveraineté, soit comportent une participation directe ou indirecte à l’exercice de prérogatives de puissance publique de l’État ou des autres collectivités publiques ».
Cette définition correspond à ce que l’on appelle aussi les « emplois de puissance publique ». Un avis du Conseil d’État du 31 janvier 2002 et divers décrets ont précisé le champ d’extension de ces emplois : ils seraient aujourd’hui près de 700 000, essentiellement dans les services chargés des missions régaliennes de l’État : défense, sécurité intérieure, justice, affaires étrangères, budget et finances, etc. Les gros bataillons de l’actuelle fonction publique (éducation, santé, collectivités locales notamment) ne sont donc pas constitués par des emplois de puissance publique.
Ce critère est clair : il identifie des fonctions réellement spécifiques par rapport à celles du secteur privé et qui justifient donc réellement un régime juridique spécial pour ceux qui les exercent ; il est déjà mis en œuvre de façon concrète. Pourquoi donc ne pas le retenir aussi pour tracer la limite entre les agents publics à statut (fonctionnaires ou contractuels de droit public) et les autres personnels du secteur public, qui seraient alors régis par le Code du travail ? Les auteurs du rapport Silicani ont écarté cette idée au motif qu’elle ne serait « manifestement pas envisageable », mais sans fournir aucune raison à cela.
Les articles 2 et 3 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires sont ainsi rédigés :
« Art. 2 – La présente loi s’applique aux agents civils des administrations de l’État, des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics y compris les établissements mentionnés à l’article 2 du titre IV du statut général des fonctionnaires de l’État et des collectivités territoriales, à l’exclusion des fonctionnaires des assemblées parlementaires et des magistrats de l’ordre judiciaire, qui ont vocation à occuper les emplois définis à la seconde phrase de l’article 5 bis, 1er alinéa.
Les autres agents sont régis par les dispositions du code du travail. »
« Art. 3 –Sauf dérogation prévue par une disposition législative, les emplois civils permanents de l’État, des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics définis à la seconde phrase de l’article 5 bis, 1er alinéa sont, à l’exception de ceux réservés aux magistrats de l’ordre judiciaire et aux fonctionnaires des assemblées parlementaires, occupés soit par des fonctionnaires régis par le présent titre, soit par des fonctionnaires des assemblées parlementaires, des magistrats de l’ordre judiciaire ou des militaires dans les conditions prévues par leur statut. »
Samedi 6 novembre 2010, Agnès Verdier-Molinié, directeur de la Fondation iFRAP, est intervenue au Forum des Think Tanks sur le thème : "Quels modèles de développement, pour quelles finalités ?"
Agnès VERDIER - MOLINIÉ (iFRAP) |1er forum des think tanks
envoyé par fondapol. - L'info video en direct.
Nous n’avons plus les moyens de notre modèle social fondé sur l’État providence. Le problème majeur qui se présente à nous est l’explosion des dépenses sociales : plus de 550 milliards d’euros chaque année qui nous placent depuis 2007 au premier rang mondial (en pourcentage de PIB). (…) Le nouveau dogme du « à chacun selon ses besoins » a une limite : les possibilités budgétaires de l’Etat et de la Sécurité sociale.
Dans son rapport d’octobre, la Commission Attali pour la libération de la croissance a insisté sur la nécessité de réduire la dette publique française en taillant dans les dépenses, « pour permettre la croissance ». C’est maintenant économiquement prouvé : au-delà d’une dette publique correspondant à 90% du PIB, tout déficit supplémentaire se traduit par une contraction de la croissance.
Nous avions en 2009 déjà 55,6% du PIB en dépenses publiques contre 47,6% en Allemagne. C’est plus de 100 milliards de dépenses publiques toutes politiques publiques confondues, qu’il s’imposerait de supprimer chaque année pour redonner du souffle à la France et converger résolument vers l’Allemagne. Réduire les dépenses publiques serait plus efficace qu’une hausse des prélèvements pour lesquels nous sommes déjà à saturation (43% quand l’Allemagne est à 39,5% et la Grande-Bretagne à 38%, même avec les hausses d’impôts prévues). (…)
Chez nos voisins d’Europe, la crise des dettes publiques a amené les gouvernements à prendre des mesures de rigueur ambitieuses. Les Britanniques coupent les prestations sociales (maximum 26.000 livres par foyer fiscal et par an), les emplois publics, les subventions et 81 milliards de livres de dépenses publiques, quant à l’Allemagne, elle poursuit sa coupe dans les dépenses publiques et sa gestion rigoureuse. L’avenir du modèle social français n’est plus dans de multiples mesures de béquilles sociales mais dans une redéfinition du périmètre public à l’instar de ce que fait le gouvernement Cameron avec la Big Society. Mais surtout notre avenir, et la Fondation iFRAP se bat au quotidien pour cela, est dans la dynamisation du financement au démarrage de nos entreprises qui créent des emplois. Qui peut encore oser dire que la décroissance crée des emplois ? Choisir un modèle qui renoue avec la croissance, c’est choisir de vaincre le chômage. (…)
Je vous remercie pour votre attention.
Réduire le périmètre de l’Etat
Identifier un maximum de prestations sociales versées par foyer fiscal
Mettre la fiscalité au service d’un seul but : financer les entreprises et les emplois
Concentrer le Parlement sur un contrôle efficace des dépenses publiques
Directeur de la Fondation iFRAP depuis décembre 2009, Agnès Verdier-Molinié est diplômée d’Histoire économique contemporaine.
Elle a rejoint l’iFRAP en 2002 en tant que chercheur puis en tant que Responsable des Relations Insitutionnelles après un parcours dans les médias notamment au Figaro, L’Express et France Info.
Membre du comité exécutif du Codice (Conseil pour la Diffusion de la Culture Economique) nommé en 2008 par la ministre des Finances Christine Lagarde, Agnès Verdier-Molinié est aussi auteur, aux éditions Jean-Claude Lattès, de « La Mondialisation va-t-elle… nous tuer ? », 2008.
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