Rapport sur le financement de la branche famille de la CdC

Publié le par AL de Bx

La Cour des comptes rend public, mardi 2 juillet 2013, un rapport sur le financement de la branche famille commandé par la commission des affaires sociales et la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale de l’Assemblée nationale en application de l’article L. 132-3-1 du code des juridictions financières. Ce rapport a été publié en juin 2013 par l’Assemblée nationale.

 

Ci-dessous en 3 parties, le résumé, l'introduction et conclusion

 

Résumé:

Le financement de la branche famille est assuré à la fois par des cotisations sociales patronales et par des prélèvements fiscaux (contribution sociale généralisée et divers impôts et taxes affectés). La part des cotisations sociales (64 %) reste certes majoritaire, mais elle est en constante régression sous l’effet de baisses continues des taux nominaux jusqu’en 1991 puis des taux effectifs de ces dernières, comme l’a mis en lumière la communication précédemment remise dressant l’état des lieux du financement de la branche famille. Les cotisations sociales famille acquittées par les bénéficiaires des allégements de charges dits Fillon représentent 23 Md€ en 2011.


Si, en effet, sur le plan règlementaire, la cotisation famille reste fixée à un taux unique de 5,4 % de la masse salariale qui n’a pas évolué depuis 1991, la cotisation effectivement acquittée par les entreprises progresse du fait du dispositif actuel d’allégement de charges de façon linéaire de 0,4 % au niveau du SMIC (0 % pour les entreprises de moins de 20 salariés) à 5,4 % au-dessus de 1,6 SMIC. Faute d’intégration dans le barème des cotisations sociales, ces taux effectifs ne sont pas transparents.


Parallèlement, la part du financement assurée par les prélèvements fiscaux s’est accrue (18 % pour la contribution sociale généralisée et 17 % pour les impôts et taxes affectés). Cette évolution a conduit à une substitution partielle de redevables : la charge du financement a été reportée, à hauteur de près d’un tiers, sur les ménages. Ce transfert de charges est cependant peu lisible, d’une part, parce que le taux nominal ne correspond plus au taux réel et, d’autre part, parce que les redevables des différents impôts et taxes affectés ne sont pas informés de la destination des prélèvements.


La création du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) par la loi du 29 décembre 2012 portant loi de finances rectificative pour 2012 a accentué ce brouillage puisque ce crédit d’impôt poursuit la même finalité que la politique d’allégement des charges des entreprises sans s’articuler clairement avec elle. Le mécanisme du CICE consiste en une diminution de l’imposition des bénéfices (impôts sur les sociétés ou impôt sur le revenu) à hauteur de 4 % en 2013 puis 6 % en 2014 de la masse salariale telle que définie par le dispositif d’allégement de charges sociales. La création du CICE vient ainsi superposer un mécanisme fiscal d’allègement du coût du travail au dispositif d’exonération de charges et rendre moins intelligible encore l’effort contributif réel des entreprises tout en doublant l’effort public consenti.


Sur un strict plan économique, en faisant l’hypothèse, à titre illustratif, que le CICE viendrait compenser spécifiquement la contribution des entreprises à la branche famille, il ferait plus qu’en compenser l’incidence résiduelle au-delà de 2,5 SMIC.


La question d’une reconsidération d’ensemble des deux dispositifs ne pourra sans doute que se poser à moyen terme au regard de scenarii plus ambitieux de repositionnement du rôle des entreprises dans le financement de la protection sociale, dans le cadre d’un examen risque par risque, de la justification ou non de leur contribution au regard des notions de contributivité et d’universalité des droits à prestations dans les différentes branches de la sécurité sociale, alors même que les dispositifs d’allégement actuels sont essentiellement globaux.


Une telle réflexion mérite tout particulièrement d’être conduite en ce qui concerne la branche famille au regard de son mouvement désormais achevé d’universalisation, qui ne s’est accompagnée que d’une évolution partielle de son financement qui reste majoritairement à la charge des employeurs.


Cette singularité explique pour une part importante la différence significative du poids relatif des charges patronales pesant sur les entreprises entre la France et l’Allemagne, comme l’a déjà souligné en mars 2011 la Cour dans son rapport public thématique sur les prélèvements fiscaux et sociaux en France et en Allemagne.


Certaines organisations professionnelles d’employeurs prônent à cet égard un désengagement complet des entreprises de tout financement de la branche famille, arguant à la fois du handicap de compétitivité-prix que constituerait désormais leur contribution, et de l’absence de toute condition d’activité professionnelle pour bénéficier des prestations familiales depuis 1978. Cette approche néglige cependant la diversification accrue des objectifs de la politique familiale et en particulier l’importance de sa contribution à la conciliation de la vie professionnelle et de la vie familiale, de l’ordre selon les hypothèses de 10 à 15 Md€, soit de 1,4 à 1,8 point de cotisation patronale famille. Ces actions ont un impact positif sur le taux d’activité et contribuent ainsi au dynamisme global du marché du travail et à l’augmentation de la croissance potentielle. Les entreprises bénéficient directement au premier chef de la politique ainsi conduite.


Deux options paraissent ainsi ouvertes au regard de leur financement : soit considérer que ces externalités positives qui bénéficient aux entreprises sont à financer globalement, sans contribution directement affectée de ces dernières soit, comme par exemple en matière de transporty affecter une cotisation spécifique. Selon la réponse apportée à cette question, l’importance d’un basculement sur d’autres prélèvements qui ne seraient pas à la charge des entreprises est de nature à varier significativement.


C’est pourquoi la Cour a analysé, sur la base de modélisations macro-économétriques demandées à la direction générale du Trésor et selon neuf scenarii différents portant sur des transferts variant de 6 à 23 Md€, quatre prélèvements envisageables du fait de leur assiette large, de leur dynamisme et de leur facilité de recouvrement pour une éventuelle substitution aux cotisations patronales famille : une cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, un transfert sur la TVA, un basculement sur la CSG, le recours à la fiscalité environnementale.


En fonction du modèle utilisé, d’inspiration néo-keynésienne à court terme, et avec toutes les précautions méthodologiques dont il convient d’assortir les résultats obtenus, aucune de ces simulations n’a permis de mettre en lumière un prélèvement de substitution qui aurait sur la croissance et sur l’emploi un impact significativement positif.


L’élargissement de l’assiette des cotisations à l’ensemble de la valeur ajoutée des entreprises, selon l’exemple italien, sous forme d’une cotisation additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises qui est une composante de la contribution économique territoriale créée en remplacement de la taxe professionnelle montre un effet peu significatif sur l’emploi et une dégradation à long terme de la croissance potentielle du fait d’une dégradation de l’investissement. Un basculement sur la TVA, comme en Allemagne, aurait un effet récessif sur la consommation qui ne serait pas compensé par un recul des importations, avec pour conséquence un effet sur l’emploi qui resterait faible dans le meilleur des cas. Un transfert sur la CSG n’aurait des effets positifs qu’à condition d’être ciblé sur les bas salaires. La substitution d’une taxe sur l’énergie aux cotisations, comme en Suède, aurait un effet plus favorable que la TVA, mais très limité.


En l’absence d’« assiette miracle », c’est d’abord dans un effort méthodique d’économies et de maîtrise rigoureuse de la dépense dans le temps que doivent se rechercher les possibilités de baisser les cotisations patronales famille. Ce n’est en effet que dans le cas d’une diminution non entièrement compensée des cotisations à la charge des employeurs qu’un transfert sur les ménages, quelle que forme qu’il prenne, peut avoir un effet plus significatif sur l’activité et l’emploi.


En alternative à la mobilisation de recettes fiscales supplémentaires importantes, issues d’un ou plusieurs impôts majeurs dont une part serait alors à affecter au financement de la branche famille pour compenser lasuppression de tout ou partie des cotisations patronales famille, un financement directement sur ressources budgétaires s’il peut apparaître également cohérent avec le caractère universel et non contributif qu’elle sert, aurait des conséquences qui ne sauraient être sous estimées.


Un tel schéma pourrait contribuer à faciliter une approche consolidée et plus cohérente de la politique familiale en autorisant une mise en perspective plus globale des enjeux et des outils de celle-ci, au regard en particulier de l’articulation des dépenses fiscales et des prestations familiales au bénéfice d’une meilleure efficience.


Relativement simple à mettre en oeuvre sur le plan juridique, technique et financier, une budgétisation du financement de la branche famille ferait cependant sortir le « risque famille » du champ de la sécurité sociale, remettant très significativement en cause le modèle de 1945 sur lequel celle-ci continue de reposer et par la même le modèle français de politique familiale.
 

 

Si le maintien de la structure organisationnelle de la branche ne poserait en tant que telle pas de difficulté particulière, la question de sa gouvernance serait posée. Un financement budgétaire remettrait de fait en cause la légitimité des partenaires sociaux à gérer la branche, mais il en irait de même dans l’hypothèse d’une fiscalisation complète de ses ressources.


Sur le plan financier, un tel scénario susciterait des inquiétudes compte tenu de la mise sous enveloppe limitative des prestations familiales. Des modèles de régulation et de maîtrise des dépenses seraient en tout état de cause à redéfinir, même si certains types de prestations sont davantage discrétionnaires et que toutes les prestations n’évoluent pas au même rythme, ce qui a priori rendrait possible un pilotage sous norme. La difficulté de l’État à piloter certaines dépenses budgétaires d’intervention dans le domaine social montre cependant qu’un effet de meilleure régulation n’est pas nécessairement assuré.


Derrière la question des évolutions de son financement, c’est ainsi celle, particulièrement sensible, de la modernisation du modèle français de politique familiale qui est en tout état de cause plus fondamentalement posée.

 

Introduction
Par courrier en date du 15 décembre 2011, la commission des affaires sociales et la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale de l’Assemblée nationale ont saisi la Cour d’une demande d’enquête sur le financement de la branche famille et en particulier sa fiscalisation.


Un premier rapport d’état des lieux a été adressé à l’Assemblée nationale le 5 novembre 2012. Celle-ci a alors demandé à la Cour de prolonger son enquête en cherchant à apprécier l’incidence sur les entreprises de la cotisation patronale famille qui constitue la principale ressource de la branche, puis en faisant une analyse comparée de différentes options envisageables pour accentuer la diversification du financement de la branche famille dans une perspective permettant de préserver la croissance et de favoriser la compétitivité des entreprises, tout en tenant compte du contexte nouveau lié à la création du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi et à ses modalités de financement. Enfin, il était souhaité que soit examinée l’hypothèse d’une
budgétisation de la branche.


Le présent rapport répond à cette seconde commande.

Un premier chapitre met en lumière la part déclinante, même si elle reste prépondérante, du financement par les entreprises de la branche famille, et souligne le caractère brouillé de la réalité de leur contribution du fait des allègements généraux de cotisations qu’accroît encore la création du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE). Il présente également les termes du débat qui amènent certains à considérer qu’une suppression intégrale de leur apport est sujette à discussion au regard des objectifs de meilleure conciliation de la vie familiale et de la vie professionnelle à laquelle contribue très significativement la branche famille.


Dans un deuxième chapitre, sont présentés les avantages et les inconvénients propres à quatre catégories de prélèvements éventuellement à même de se substituer aux cotisations patronales sur les salaires, l’une portant sur un élargissement d’assiette de ces cotisations à d’autres éléments d’assiette (cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises), les autres se traduisant par la substitution aux cotisations d’autres prélèvements (TVA, CSG, fiscalité environnementale). Sont examinés àcet égard les résultats de neuf simulations macroéconomiques effectuées à la demande de la Cour par la direction générale du Trésor afin d’évaluer les effets sur l’emploi et la croissance de différents scenarii de substitution. Sous réserve des limites méthodologiques propres à l’exercice de modélisation macro-économétrique, aucune assiette ne
paraît générer de bénéfice significatif en cas de transfert.


Enfin, est analysée plus spécifiquement la problématique d’une budgétisation du financement de la branche famille, dans la logique d’une politique publique globale en faveur des familles.

 

 

Conclusion générale

Historiquement maintenue à l’équilibre par la différence d’indexation entre ses ressources et ses dépenses, la branche famille connaît désormais un déséquilibre durable, identifié par la Cour dans le rapport d’état des lieux qu’elle a remis à la commission des affaires sociales et à la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale de l’Assemblée nationale. C’est le constat de ce déficit durable qui a notamment amené les pouvoirs publics à envisager tout dernièrement des pistes d’économie et de recentrage de la dépense en faveur des familles les moins aisées.


La Cour a examiné dans la deuxième phase de son enquête les modalités possibles pour une fiscalisation plus poussée des recettes de la branche. Il ne lui appartenait pas de se prononcer sur les différents scenarii d’évolution analysés mais de faire le bilan des avantages et des inconvénients des principales options envisageables.


La fiscalisation de la branche est engagée de longue date, la branche famille ayant été la première à bénéficier de la CSG, même si la part des cotisations sociales reste prépondérante. Si ce transfert partiel de charges des entreprises vers les ménages a été explicite et assumé en tant que tel, il n’en va pas de même de l’accroissement de la part des prélèvements d’origine fiscale et pesant sur les ménages qui résulte des politiques menées depuis près de vingt ans afin d’alléger le coût du travail sur les bas salaires. Il en résulte une déconnexion significative entre la réalité du financement de la branche, assuré à 30 % par des prélèvements assis sur les ménages, et la perception qu’en ont les acteurs économiques, dès lors que les allègements de charges n’ont pas été intégrés dans le barème des cotisations sociales, et que les impôts et taxes attribués à la branche sont à la fois très évolutifs et peu compréhensibles dans leur logique d’affectation.


La création du CICE vient superposer un mécanisme fiscal d’allègement du coût du travail au dispositif d’exonération de charges et rendre moins intelligible encore l’effort contributif réel des entreprises tout en doublant l’effort public consenti. Sur un strict plan économique, en faisant l’hypothèse, à titre illustratif, que le CICE viendrait compenser spécifiquement la contribution des entreprises à la branche famille, il ferait plus qu’en compenser l’incidence résiduelle au-delà de 2,5 SMIC.


La question d’une reconsidération d’ensemble des deux dispositifs ne pourra sans doute que se poser à moyen terme au regard de scenarii plus ambitieux de repositionnement du rôle des entreprises dans le financement de la protection sociale, dans le cadre d’un examen risque par risque, de la justification ou non de leur contribution au regard des notions de contributivité et d’universalité des droits à prestations dans les différentes branches de la sécurité sociale, alors même que les dispositifs d’allégement actuels sont essentiellement globaux.


Une telle réflexion mérite tout particulièrement d’être conduite en ce qui concerne la branche famille au regard de son mouvement désormais achevé d’universalisation, qui ne s’est accompagnée que d’une évolution partielle de son financement qui reste majoritairement à la charge des employeurs.
 

 

Cette singularité explique pour une part importante la différence significative du poids relatif des charges patronales pesant sur les entreprises entre la France et l’Allemagne, comme l’a déjà souligné en mars 2011 la Cour dans son rapport public thématique sur les prélèvements fiscaux et sociaux en France et en Allemagne.


Certaines organisations professionnelles d’employeurs prônent à cet égard un désengagement complet des entreprises de tout financement de la branche famille, arguant à la fois du handicap de compétitivité-prix que constituerait désormais leur contribution, et de l’absence de toute condition d’activité professionnelle pour bénéficier des prestations familiales depuis 1978. Cette approche néglige cependant la diversification accrue des objectifs de la politique familiale et en particulier l’importance de sa contribution à la conciliation de la vie professionnelle et de la vie familiale, de l’ordre selon les hypothèses de 10 à 15 Md€, soit de 1,4 à 1,8 point de cotisation patronale famille. Ces actions ont un impact positif sur le taux d’activité et contribuent ainsi au dynamisme global du marché du travail et à l’augmentation de la croissance potentielle. Les entreprises bénéficient directement au premier chef de la politique ainsi conduite.


Deux options paraissent ainsi ouvertes au regard de leur financement : soit considérer que ces externalités positives qui bénéficient aux entreprises sont à financer globalement, sans contribution directement affectée de ces dernières soit, comme par exemple en matière de transport y affecter une cotisation spécifique. Selon la réponse apportée à cette question, l’importance d’un basculement sur d’autres prélèvements qui ne seraient pas à la charge des entreprises est de nature à varier significativement.


C’est pourquoi la Cour a analysé, sur la base de modélisations macro-économétriques demandées à la direction générale du Trésor et selon neuf scenarii différents portant sur des transferts variant de 6 à 23 Md€, quatre prélèvements envisageables du fait de leur assiette large, de leur dynamisme et de leur facilité de recouvrement pour une éventuelle substitution aux cotisations patronales famille : une cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, un transfert sur la TVA, un basculement sur la CSG, le recours à la fiscalité environnementale.


En fonction du modèle utilisé, d’inspiration néo-keynésienne, et avec toutes les précautions méthodologiques dont il convient d’assortir les résultats obtenus, aucune de ces simulations n’a permis de mettre en lumière un prélèvement de substitution qui aurait sur la croissance et sur l’emploi un impact significativement positif.


L’élargissement de l’assiette des cotisations à l’ensemble de la valeur ajoutée des entreprises, selon l’exemple italien, sous forme d’une cotisation additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises qui est une composante de la contribution économique territoriale créée en remplacement de la taxe professionnelle montre un effet peu significatif sur l’emploi et une dégradation à long terme de la croissance potentielle du fait d’une dégradation de l’investissement. Un basculement sur la TVA aurait un effet récessif sur la consommation qui ne serait pas compensé par un recul des importations, avec pour conséquence un effet sur l’emploi qui resterait faible dans le meilleur des cas. Un transfert sur la CSG n’aurait des effets positifs qu’à condition d’être ciblé sur les bas salaires. La substitution d’une taxe sur l’énergie aux cotisations aurait un effet plus favorable que la TVA, mais très limité.
 

 

En l’absence d’« assiette miracle », c’est d’abord dans un effort méthodique d’économies et la maîtrise rigoureuse de la dépense dans le temps que doivent se rechercher les possibilités de baisser les cotisations patronales famille. Ce n’est en effet que dans le cas d’une diminution non entièrement compensée des cotisations à la charge des employeurs qu’un transfert sur les ménages, quelle que forme qu’il prenne, peut avoir un effet plus significatif sur l’activité et l’emploi.


En alternative à la mobilisation de recettes fiscales supplémentaires importantes, issues d’un ou plusieurs impôts majeurs dont une part serait alors à affecter au financement de la branche famille pour compenser la suppression de tout ou partie des cotisations patronales famille, un financement directement sur ressources budgétaires s’il peut apparaître également cohérent avec le caractère universel et non contributif qu’elle sert, aurait des conséquences qui ne sauraient être sous estimées.


Un tel schéma pourrait contribuer à faciliter une approche consolidée et plus cohérente de la politique familiale en autorisant une mise en perspective plus globale des enjeux et des outils de celle-ci, au regard en particulier de l’articulation des dépenses fiscales et des prestations familiales au bénéfice d’une meilleure efficience.
 

 

Relativement simple à mettre en oeuvre sur le plan juridique, technique et financier, une budgétisation du financement de la branche famille ferait cependant sortir le « risque famille » du champ de la sécurité sociale, remettant très significativement en cause le modèle de 1945 sur lequel celle-ci continue de reposer et par la même le modèle français de politique familiale.
 

 

Si le maintien de la structure organisationnelle de la branche ne poserait en tant que telle pas de difficulté particulière, la question de sa gouvernance serait posée. Un financement budgétaire remettrait de fait en cause la légitimité des partenaires sociaux à gérer la branche, mais il en irait de même dans l’hypothèse d’une fiscalisation complète de ses ressources.
 

 

Sur le plan financier, un tel scénario susciterait des inquiétudes, compte tenu de la mise sous enveloppe limitative des prestations familiales. Des modèles de régulation et de maîtrise des dépenses seraient en tout état de cause à redéfinir, même si certains types de prestations sont davantage discrétionnaires et que toutes les prestations n’évoluent pas au même rythme, ce qui a priori rendrait possible un pilotage sous norme. La difficulté de l’État à piloter certaines dépenses budgétaires d’intervention dans le domaine social montre cependant qu’un effet de meilleure régulation n’est pas nécessairement assuré.


Derrière la question des évolutions de son financement, c’est en tout état de cause celle, particulièrement sensible, de la modernisation du modèle français de politique familiale qui est ainsi plus globalement posée.

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