La myopie démocratique: Comment y remédier?
Permettez-moi de vous présenter quelques réflexions sur les questions du long-terme en démocratie, tout en les inscrivant dans une réflexion plus générale sur le pluralisme démocratique.
Nous pouvons tous aujourd’hui constater que les régimes démocratiques ont du mal à intégrer le souci du long-terme dans leur fonctionnement. Cette difficulté devient préoccupante à l’heure où les
questions de l’environnement et du climat obligent à penser dans des termes inédits nos obligations vis-à-vis des générations futures.
Mais cette difficulté – l’historien doit le souligner d’emblée – n’a rien d’inédit. Dès les débuts de la Révolution française, Condorcet attirait ainsi l’attention sur les dangers de ce
qu’il appelait « une démocratie immédiate ». Il redoutait en particulier que la gestion des finances publiques soit dominée par les errements
d’une action au jour le jour. C’est pourquoi il invitait en conséquence à soustraire à l’influence du pouvoir exécutif la garde du Trésor public.
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En effet, une sorte de préférence pour le présent a marqué continuellement l’horizon politique des démocraties. Tout le monde connaît la célèbre formule de Rabaud Saint-Etienne :
« L’histoire n’est pas notre code ». De fait, la démocratie s’est définie comme une préférence pour le présent. Il y a à cela des raisons structurelles. La préférence pour le présent
dérive à l’évidence de comportements dictés par les rythmes électoraux ou les impératifs sondagiers. La course éperdue au court-terme est d’abord fille des conditions d’exercice de la lutte pour
le pouvoir. Il est ainsi banal d’opposer les idéaux du politicien qui ne se préoccuperait que de la prochaine échéance électorale à ceux de l’homme d’État qui aurait, au contraire, l’œil fixé sur
un horizon plus lointain.
Mais les choses sont en fait plus compliquées. La myopie des démocraties a, me semble-t-il, des causes plus structurelles. Il faut d’abord se rappeler que les démocraties n’ont pu faire leur
chemin qu’en s’arrachant aux puissances de la tradition et en légitimant les droits du présent afin de ne pas se laisser emprisonner dans une temporalité prédéterminée. Selon la formule
de Jefferson, « la Terre appartient aux vivants ». Ce dernier employait cette expression pour dénoncer l’idée même d’une précontrainte qui serait fixée à l’exercice de la volonté
générale. Rousseau lui-même affirmait : « Il est absurde que la volonté se donne des chaînes pour l’avenir ».
Dans le monde post-révolutionnaire d’aujourd’hui, plus aucune religion séculière ne peut en outre conduire à donner sens à l’action collective, en la rapportant prioritairement à une lointaine
espérance. Tocqueville disait : « Le propre des religions est qu’elles donnent l’habitude de se comporter en vue de l’avenir ». Le long-terme était autrefois toujours
associé à l’idée d’un salut. Les impératifs de la sécularisation et ceux d’une expression autonome de la volonté générale se sont de la sorte superposés pour borner l’horizon temporel des
démocraties. Leurs critiques n’ont pas manqué de souligner depuis longtemps ce qui était jugé comme une infirmité congénitale. Tocqueville considérait sur cette base que les régimes démocratiques
étaient « décidément inférieurs aux autres dans la direction des intérêts extérieurs de la société ». Une politique étrangère digne de ce nom implique en effet par définition la
capacité de rapporter des actions quotidiennes à une perspective inscrite dans la longue durée. Tocqueville commentait : « La politique extérieure n’exige l’usage de presque aucune des
qualités qui sont propres à la démocratie et commande au contraire le développement de presque toutes celles qui lui manquent ». Il opposait, en continuité avec cette formulation, la myopie du
corps démocratique à la vision du long-terme qui pouvait caractériser un corps aristocratique, ce dernier se définissant comme « un corps éclairé qui ne meurt jamais ».
On peut rappeler qu’à l’inverse de cette cécité a été stigmatisée par certains l’incapacité des démocraties à gérer le présent de circonstances exceptionnelles. Alors qu’un Tocqueville accusait
les démocraties de ne pas savoir regarder l’horizon assez lointain, un Carl Schmitt instruira le procès en impuissance des démocraties pour ne pas savoir trancher dans l’urgence, freinées
qu’elles sont supposées être par la nécessité d’une délibération collective. Entre une critique décisionniste et la dénonciation du penchant court-termiste, les démocraties ont souvent été
décrites comme temporellement dysfonctionnelles.
Cette analyse de la dysfonctionnalité temporelle des démocraties doit être considérée dans un régime plus général des dysfonctionnalités démocratiques. La plupart des théoriciens de la démocratie
ont fait ce que j’appellerai une théorie de la démocratie polarisée. Ils ont considéré la démocratie comme un régime de l’immédiateté, comme un régime de l’expression directe et comme un régime
du sujet moniste, à savoir le peuple pris en corps. Or il est impossible, pour des raisons à la fois techniques et philosophiques, de construire une vision solide de la démocratie polarisée.
Le premier a avoir fait une théorie de l’immédiateté a été Condorcet. C’est lui qui a forgé la notion même de démocratie immédiate dans un texte pré-révolutionnaire de 1788. Au XIXe
siècle, au moment où la question des temporalités de la démocratie était fortement discutée, à la fin des années 1860 et au début des années 1870, Renan, a dit dans une formulation célèbre que
l’on ne pouvait « confondre la démocratie avec le caprice de l’instant ». En effet, la démocratie n’est pas simplement un régime de la décision ; elle est aussi un régime de la
volonté. La décision est une catégorie de l’immédiateté ; pas la volonté. La décision n’absorbe pas la volonté qui n’existe que comme une forme historique, comme effort, comme durée, comme
investissement.
C’est pourquoi, si l’on confond la démocratie avec une régime de la nomination ou de la décision, on ne peut la comprendre comme un régime de la volonté inscrite dans la durée. Cela signifie que
les institutions de la démocratie ne sauraient simplement être des institutions de la décision et de la nomination, mais qu’elles doivent être aussi des institutions inscrites dans le temps et
dans la durée. Cette question a été un thème très réfléchi au moment des révolutions américaine et française.
Ainsi Sieyès a essayé de définir les conditions dans lesquelles on pouvait considérer nécessaire la mise en place de gardiens du long-terme dans les démocraties. Commente articuler un
pouvoir exécutif et des gardiens du long-terme, ce sujet très fortement présent pendant la Révolution française a, hélas, été oublié pour ne revenir qu’aujourd’hui à l’ordre du jour.
Longtemps cette question de la dualité des temporalités de la démocratie n’a pas été complètement perceptible car il existait en fait un gardien du long-terme qui était tout simplement l’État de
service public. Simon Nora, dans un article qu’il a donné il y a une vingtaine d’années au Débat, disait : lorsque notre génération est arrivée aux affaires en 1945, nous avions le sentiment
d’être des « prêtres du long-terme ». Effectivement, toute une génération de hauts-fonctionnaires s’est définie dans ces années-là comme des gardiens et des serviteurs du long-terme. Il
y avait alors une tension entre les serviteurs du long-terme et les serviteurs du court-terme, tension entre les institutions de la démocratie parlementaire et les institutions de l’État de
service public.
L’impossibilité d’une démocratie polarisée tient aussi aux limites de la notion de démocratie directe. Il convient ici de réfléchir à ce que signifie « gouvernement repésentatif ».
Traditionnellement, il en existe deux définitions. Le gouvernement représentatif a pu être considéré, d’une part, comme un substitut technique à une impossible démocratie directe, d’autre part,
comme une technologie destinée à extraire de la société son élite. Mais on peut considérer qu’il y a une troisième définition possible du gouvernement représentatif. C’est celle que Condorcet a
essayé de théoriser et de développer. Elle souligne que le gouvernement représentatif doit également être un ensemble de procédures d’ordre cognitif ; le gouvernement représentatif doit
faire fonctionner un ensemble de procédures de démultiplication de la représentation car celle-ci ne peut jamais être une représentation globale de la société. La représentation est toujours
partielle ; elle est la représentation de groupes particuliers ; elle est la représentation d’une majorité ; elle est la représentation d’un instant. Et donc, la vraie
représentation de la société doit démultiplier les sujets de la politique. L’idée de Condorcet était de dire que le peuple n’est jamais un, mais toujours multiple.
Le peuple au singulier n’existe pas. Il n’existe que des populations, que des électeurs, que des groupes, que des sensibilités, que des réactions, que des peurs, que des enthousiasmes. Mais il
n’existe jamais un sujet moniste appelé « le peuple » et que quelqu’un pourrait adéquatement représenter parce qu’il l’incarnerait. Il n’y a pas de vérité du peuple hors des théories de
l’incarnation. Or, si en politique les théories de l’incarnation ont compté, elles ne sont justement pas des théories de la représentation. La représentation, d’un certain point de vue, cherche à
lutter contre les théories de l’incarnation. La véritable théorie de l’incarnation n’est en fait pas celle de Louis XIV disant « L’État, c’est moi », mais celle de Trotski
constatant, en ricanant au sujet de Staline, qu’il était beaucoup plus fort que Louis XIV parce que lui était capable de dire « La société, c’est moi ». Effectivement, celui qui
dit « La société, c’est moi » définit un pouvoir d’incarnation.
Si la démocratie directe n’est pas possible, ce n’est pas simplement pour ces raisons techniques et philosophiques, mais c’est aussi parce qu’il y a toujours besoin d’interfaces pour mettre en
forme la politique. En 1848, il y a eu un débat très intéressant, qui recoupe la discussion qui a lieu actuellement sur le problème des primaires. Il s’agissait de savoir comment organiser les
premières élections au suffrage universel, celles du jour de Pâques 1848. Il y a eu l’idée que pour faire une élection démocratique, il fallait choisir démocratiquement les candidats. Mais
comment était-ce possible ? En rassemblant tous les électeurs, a-t-on estimé. Tous les électeurs ayant été rassemblés nommeraient leurs candidats et les candidats de tous les électeurs ayant
été nommés, on pourrait à ce moment-là voter. Mais on a vite constaté que cela était utopique et que l’on ne pouvait pas procéder à une double élection, la première étant procédurale et la
seconde étant de l’ordre d’une décision.
Cela signifie que, dans la démocratie, il faut toujours des institutions et des pouvoirs d’interface et de mise en forme. Il faut toujours qu’il y ait ce qu’on pourrait appeler sociologiquement
des tiers organisateurs. Il faut qu’il y a ait toujours des puissances réflexives, qui aident à considérer des intérêts et des conflits, qui jouent à la fois un rôle d’interface, mais aussi un
rôle cognitif de miroir. Pour cette raison, on peut affirmer que la démocratie indirecte est supérieure à la démocratie directe. La démocratie directe peut être une des modalités d’expression de
la démocratie, notamment dans des moments de tension ou de conflit qui exigent que l’on tranche. Le moment du référendum n’est à cet égard pas un moment d’expression de la volonté, mais un moment
d’expression de la décision majoritaire. Une décision tranche immédiatement. Elle n’est pas inscrite dans un moment de la réflexivité.
Une démocratie polarisée, c’est donc l’utopie d’une démocratie immédiate, l’utopie d’une démocratie directe, mais aussi l’utopie d’une démocratie une avec un peuple simple que l’on pourrait
adéquatement exprimer. Or, on peut au moins distinguer deux formes juridiques du peuple. Le peuple électoral est le plus immédiat parce que lui, il se compte. Il est aisé à dénombrer, à connaître
et à comprendre, sous les espèces d’une catégorie arithmétique bien particulière, celle de majorité. Mais il existe une autre catégorie de peuple, celle du peuple-principe, du peuple qui n’est
pas seulement défini par son expression, mais qui est défini par les principes qui l’organisent. Ces principes, ce sont les droits fondamentaux, les principes organisateurs de la vie sociale et
de la vie collective.
De la même façon que la démocratie polarisée était fondée sur une utopie de l’immédiateté et une utopie de la démocratie directe, elle se lie aussi une utopie de l’expression une du peuple. Or,
il faut trouver les moyens d’exprimer le peuple dans ses différentes composantes. Cela implique que la meilleure définition que l’on puisse donner de la démocratie n’est pas la recherche d’une
démocratie simple, mais bien celle d’une démocratie compliquée. Beaucoup de théoriciens de la démocratie ont recherché la formule d’une démocratie simple : quelle est le bon mode
d’expression populaire ? Quelle est la bonne temporalité ? Quelle est la bonne forme ?
En suivant Condorcet, je dirais plutôt que pour aimer la démocratie, il faut non pas chercher une bonne formule, mais compliquer des formules toutes imparfaites. Si l’on prend la question du
mandat électoral, on pourrait rêver d’une sorte de mandat parfait, l’élection étant conçue pour garantir la fidélité de l’élu à ses électeurs. Or on sait que ça ne peut jamais être le cas. C’est
donc une démocratie plurielle, dans ses temporalités, dans ses formes et dans ses sujets qu’il faut défendre.
Cela signifie que ce qu’il y a de plus proche de la démocratie directe, c’est la démultiplication des formes de démocratie indirecte. Ce qui rapproche de l’idéal démocratique, c’est tout ce qui
complexifie les formes de temporalité, les modalités de la représentation – non pas simplement comme mandat, mais également comme processus cognitif et comme processus réflexif.
Cela signifie en outre que la démocratie ne peut pas simplement se définir par l’élection. Si la démocratie est le régime de la volonté générale ou celui de l’intérêt général, l’intérêt général
et la volonté générale sont susceptibles de définitions très différentes. Elles seraient susceptibles d’une définition unifiée s’il y a avait des formes d’expression unanime et continue de la
société. Or, nous ne connaissons pas d’organisation sociale qui ait manifesté une forme d’expression unanime et continue du sentiment collectif. On en déduit donc que l’on doit donner toujours
des définitions imparfaites de l’intérêt général et de la volonté générale. Une façon approchée de parler de la volonté générale, c’est de l’approcher à partir de la catégorie de majorité.
Mais il existe aussi des façons négatives d’approcher la volonté générale. On peut dire que la volonté générale est ce dont personne ne peut se prétendre seul le propriétaire ; c’est alors
une catégorie telle que l’impartialité qui définit la volonté générale ; la volonté générale est alors une souveraineté négative. Cette catégorie a été considérée comme essentielle dans
toute la théorie politique classique qui estimait que la souveraineté n’est pas seulement la capacité de faire, mais également celle d’empêcher. C’est là une idée classique que l’on trouve chez
Montesquieu, mais plus fortement encore dans la théologie politique médiévale ainsi que dans les théories politiques de la Renaissance.
Aujourd’hui, dans nos sociétés, il faut donner consistance à de telles définitions « complicatrices » de l’intérêt général qui impliquent notamment, à côté de l’expression du pouvoir
majoritaire, la mise en place d’institutions d’impartialité. On peut dire que la démocratie doit être construite dans un équilibre entre des institutions nécessairement majoritaires et des
institutions de consensus. Les institutions majoritaires sont nécessaires pour des raisons de gouvernabilité ; s’il fallait attendre l’unanimité pour décider, aucun gouvernement ne serait
jamais possible. Mais il faut également des institutions de consensus qui fassent pendant à ces institutions de décision et de résolution des conflits que sont les institutions majoritaires.
Ce dont la plupart des démocraties souffrent actuellement est de ne pas avoir suffisamment saisi le lien nécessaire qu’il y a entre des institutions conflictuelles majoritaires et des
institutions exprimant un consensus. La question avait pourtant été étudiée lors des révolutions américaine et française. Si l’on avait mis en place dans le Vermont et en Pennsylvanie un conseil
des censeurs, c’était précisément pour que cette dualité fût représentée. Et l’idée même du Tribunat, due en partie à Benjamin Constant et à Sieyès, correspondait à la mise en place d’une dualité
entre les institutions de la majorité et celles du consensus.
Envisager la démocratie de cette façon, au-delà du point de vue du long-terme étudié au début de cette communication, montre que le progrès démocratique ne peut pas simplement être une
amélioration de la vie électorale représentative, mais qu’il implique de développer les institutions d’impartialité ainsi qu’une autre vision du pouvoir d’empêcher. Ce pouvoir d’empêcher a
aujourd’hui un nom dans les démocraties : la défiance. Mais la défiance n’est pas simplement un sentiment destructeur des démocraties ; elle n’est cela que lorsqu’elle ne sert qu’à
vilipender le pouvoir et à le dénoncer comme usurpateur, extérieur à la société. Mais le fait de considérer que tout pouvoir doit être mis sous surveillance et contrôlé, que tout pouvoir doit
donner des preuves permanentes que son action est au service du bien commun, relève d’une défiance constructive d’une vitalité démocratique.
Il me semble que face à une vision polarisée de la démocratie, face à une vision moniste, immédiate, directe de la démocratie, nous devons aujourd’hui considérer qu’il y a une attente dans nos
sociétés pour une démocratie qui ne soit plus simplement porteuse du sentiment immédiat et flottant de l’opinion, mais pour une démocratie qui fasse la distinction entre le pouvoir de l’opinion
et le pouvoir de la volonté, entre l’immédiateté et le long-terme.
par Pierre Rosanvallon, mai 2010