Défense: le rapport Védrine 3/3

Publié le par AL de Bx

 

III. RECOMMANDATIONS


La politique de défense de la France doit être conçue de façon synthétique au niveau national et menée ensuite en fonction des caractéristiques et des potentialités de chaque enceinte : Union européenne, OTAN, coopérations ad hoc.


1. DANS L’ALLIANCE : VIGILANCE, EXIGENCE ET INFLUENCE


A. Les inconvénients du retour de la France dans le commandement intégré l’emporteraient finalement si cela devait conduire à une normalisation, voire à une banalisation de la France dans l’OTAN. La France doit donc s’affirmer beaucoup plus dans l’Alliance, et y exercer une influence accrue, s’y montrer vigilante, et exigeante. L’abandon de la position française antérieure, politiquement confortable, et le retour à une pleine participation, ne nous permettent plus de nous tenir en partie à l’écart, sur un mode purement défensif, critique et abstentionniste, du débat et des décisions sur l’avenir de l’Alliance. Si nous voulons retrouver une influence de premier plan dans l’Alliance, - et nous le devons absolument -, d’autant que les circonstances s’y prêtent, nous devons donc clarifier notre conception de l’Alliance à long terme, dans la perspective des réunions ministérielles régulières et du prochain Sommet.

B. Il faut le dire clairement : l’OTAN restera une Alliance autour de la première puissance militaire du monde, les États-Unis, avec laquelle nous partageons des valeurs fondamentales, mais dont les orientations et les politiques peuvent varier dans des proportions considérables, tous les deux ou quatre ans ce qui peut nous placer en opposition, même si cela n’est heureusement pas le cas du scrutin du 7 novembre 2012, ce à quoi notre politique étrangère doit être prête à réagir.

Vigilance signifie que nous devrons veiller à ce qu’elle reste une Alliance militaire, recentrée sur la défense collective, et le moins possible politico-militaire dans son action, même si des consultations et des échanges de vues périodiques, dans le cadre de l’article 4, sur toutes les questions de sécurité pourraient être acceptables si cela n’empiète pas sur les prérogatives du Conseil de sécurité, (auquel l’OTAN ne peut se substituer) et si ne préfigure pas une planification d’opérations. Une revue annuelle des menaces diverses pourrait être ainsi envisagée.

Vigilance aussi sur le caractère défensif de l’Alliance et sur son fondement : la dissuasion nucléaire. La dénucléarisation du monde ne peut pas être récusée en tant qu’espérance à très long terme. Néanmoins le monde n’est pas assez sûr, et ne le sera pas assez avant longtemps, pour que l’on puisse envisager de se priver de la garantie ultime que représente la dissuasion nucléaire. En même  temps la France, qui s’en est toujours tenue à la dissuasion au niveau minimum, ne peut qu’encourager les États-Unis et la Russie à réduire la quantité de leurs têtes nucléaires, et n’a aucune raison de s’opposer à l’élimination des dernières armes nucléaires « tactiques » ou « non stratégiques », de l’OTAN, - bombes à gravitation anachroniques lâchées depuis des avions -, ce qui ne porterait pas atteinte à la capacité dissuasive de l’Alliance.

Il faudra veiller à ce que l’Alliance reste consacrée aux menaces sur la zone euro-atlantique, (et peut être aussi arctique), pour les prévenir ou les contrer. L’OTAN n’a pas à être le gendarme du monde, néanmoins, il est évident que des menaces peuvent venir de l’extérieur de cette zone. C’est au cas par cas qu’il faudra décider ce qui relève ou non de la défense collective par l’OTAN.

Outre la mise en œuvre de l’article 5 du Traité, au titre de l’article 51 de la Charte des Nations Unies sur la légitime défense, l’OTAN ne devra intervenir que dans des conditions précises : sur une base légale incontestable; une demande ou une acceptation par les organisations régionales ; une appréciation, au cas par cas, de la faisabilité et de l’opportunité politique, l’Union européenne, dans sa version « Europe de la défense » pouvant être dans certains cas, mieux adaptée.

Il n’est pas exclu que des situations comparables à celle – très particulière - qui a permis l’intervention en Libye (appel à l’aide d’insurgés, appel d’une organisation régionale ici la Ligue Arabe adoption d’une résolution au Conseil de Sécurité au titre du chapitre VII grâce à l’abstention russe et chinoise, acceptation par les États-Unis de l’utilisation de l’OTAN par des pays européens leaders, soutien militaire essentiel des États-Unis) puissent se présenter à nouveau. Il faut y avoir réfléchi à l’avance, entre Européens, et avec les Américains.

Notre vigilance doit s’exercer aussi sur le risque de « phagocytage » conceptuel et théorique. Il faudra que notre armée préserve sa capacité propre d’analyse des menaces, de réflexion et de prévision sur les scénarios et même de planification, ce qui a été le cas jusqu’ici, sans « s’en remettre » aux structures de l’OTAN, ou européennes. Il ne faudrait pas que l’affectation aux postes de responsabilité à l’OTAN devienne le seul aboutissement possible d’une carrière militaire française réussie. Il faudra que des carrières puissent encore être menées au niveau national, ainsi que dans des responsabilités européennes. Plus généralement, pour le Ministère de la Défense, pour le ministère des affaires étrangères, il s’agit d’influencer utilement la pensée de l’OTAN, mais pas de se fondre dans celle-ci. C’est un risque à terme, pas immédiat, mais réel, à prendre en compte.

Vigilance encore sur les enjeux industriels et technologiques

Il subsiste en Europe peu d’industries de défense, dans peu de pays. La lettre d’intention (LOI) du 6 juillet 1998, qui visait à faciliter la restructuration et le fonctionnement de l’industrie européenne en matière d’armement, avait été signée par six pays : l’Allemagne, l’Espagne, la France, la Grande- Bretagne, l’Italie et la Suède, auxquels on peut ajouter la Pologne peut être un ou deux autres. Ces industries restent de haut niveau, mais sont sur la défensive. Outre-Atlantique, la réduction programmée de 487 milliards de dollars en dix ans, décidée en 2011, à laquelle pourrait s’ajouter en janvier 2013 une réduction supplémentaire d’environ 500 milliards de dollars imposée par le Congrès, ce qui ferait en tout 15% de réduction sur dix ans, de l’énorme budget militaire américain (en 2011 : 739 milliards de dollars, 46% des dépenses militaires du monde entier, montant supérieur aux budgets des dix puissances suivantes), va rendre encore plus offensif le fameux « complexe militaro-industriel » américain envers ses concurrents, dont les européens, sur les marchés européen et mondiaux.

Le concept otanien de « Smart Defence » est une réaction compréhensible à la réduction des moyens des Alliés, mais si nous n’y prenons pas garde, il peut éponger ou cannibaliser les capacités européennes. Et cela d’autant plus que la standardisation au sein de l’OTAN favorisera l’achat par ses pays membres de matériels et d’armes américains à des coûts déjà amortis par la fabrication en très grande série, d’autant plus que la grande majorité des pays européens raisonnent en termes d’acheteurs « sur étagère », et donc à la recherche des moindres coûts, et non pas en producteurs ou en industriels, ce qu’ils ne sont pas, ou plus.

Il faudra aussi être vigilant, en parallèle à la Smart Defence sur les réflexions en cours sur un recours accru au financement commun dans le contexte actuel de crise économique (par exemple pour financer certaines capacités dans les domaines de la défense antimissile, du renseignement ou de la cyberdéfense). L'extension du périmètre du financement commun aboutirait en fait à faire porter l'effort en priorité sur les principaux contributeurs de l'Alliance (les 5 principaux contributeurs apportent 68% du financement commun et les 14 contributeurs les moins importants 5,6%). Ceci équivaudrait pour certains Alliés, dont la France, à payer deux fois des capacités déjà développées en national et représenterait aussi un détournement du principe de solidarité au cœur de l'Alliance qui repose avant tout sur la volonté politique des nations pour faire face à leur responsabilités, en préservant notamment des capacités nationales ou multinationales. En revanche une réflexion sur une meilleure utilisation du financement commun, plutôt que son extension, serait légitime.

Il faut donc une stratégie industrielle française, et européenne, dans l’OTAN

Pour toutes ces raisons, cette situation appelle impérativement une stratégie industrielle, française et européenne, dans l’OTAN, et vis-à-vis de l’OTAN (comme dans l’Union européenne, voir plus loin), avec un repérage précoce des perspectives de contrats, par exemple dans les domaines couverts par la défense antimissile (tant qu’elle reste limitée et acceptable), et la Smart Defence, sur la base d’une répartition préalable claire des programmes entre l’OTAN et l’Agence Européenne de Défense. D’où l’importance de consolider le mécanisme informel mais essentiel de consultation entre le commandant suprême chargé de la transformation, SACT, et la directrice exécutive de l’AED pour la « déconfliction » des programmes de l’OTAN et de l’AED. La Direction Générale de l’Armement dont le rôle est crucial devrait être le bras armé de cette politique, dans le cadre des orientations fixées par l’Etat MAjor des armées et la Délégation aux Affaires Stratégiques.


« Européanisation » de l’Alliance

L’évolution tectonique des États-Unis, du Président Obama, devrait les y rendre accueillants, et on a noté la possible disponibilité de Washington. L’équipe nouvelle du Président Obama II pourrait comprendre qu’il n’y aura pas d’effort supplémentaire des Européens en matière de capacités militaires sans réveil de l’esprit de défense ; et que ce réveil n’aura pas lieu sans que les Européens soient invités par les États-Unis à prendre plus de responsabilités. En quelque sorte l’Alliance est victime en Europe de son trop grand succès : elle a dissuadé, elle a protégé, et elle a anesthésié l’esprit de défense chez les protégés. Face aux bouleversements du monde l’intérêt à long terme des États-Unis est que l’Europe soit un vrai partenaire, capable et fiable, fut il parfois incommode. L’appel rituel au « partage du fardeau » n’est pas suffisant, et de fait il reste sans effet. Malgré tout, brandir sans préparation l’étendard du « pilier européen », la belle formule de J.F. Kennedy, restée sans lendemain, ou de « l’identité européenne », réclamer un caucus européen, au sein de l’Alliance, risquerait d’être à la fois insuffisamment ambitieux et potentiellement provocateur. Même en 2012, cela pourrait rebraquer contre la France la technostructure otanienne, les responsables du département d’État et du Pentagone pourtant plus ouverts que dans le passé à une évolution, et tous les Alliés européens qu’inquiète déjà le « pivot » vers l’Asie. Cela peut nous paraître paradoxal et à courte vue, mais c’est ainsi : ces derniers ne veulent pas donner aux Américains de prétexte à se désengager plus ! Dans les enceintes

européennes, réclamer un État-major de planification et de conduite des opérations, rencontre quelques vrais soutiens, mais réveille aussi des craintes de principe, et un blocage britannique. En revanche, en pratique, et au jour le jour, il existe de nombreuses occasions au sein de l’OTAN, et en particulier entre les ministres européens concernés, de renforcer la concertation ou la réflexion européenne en amont sur les questions traitées à l’OTAN, en relation avec les réflexions menées au sein de l’Union européenne.

Le Président Obama ayant été réélu, la disponibilité américaine à une telle évolution pourrait être testée, sur des cas concrets, et pas de façon théorique. Elle pourrait l’être de plusieurs façons :

En matière de capacités, en liant, dans la perspective du prochain Sommet de l’OTAN, le redressement des budgets de la défense en cas de retour à la croissance, et un « juste retour » pour les industries européennes de Défense, ce qui serait cohérent avec ce qui a été déclaré à Chicago. Sans attendre, nous devrions promouvoir (administrations et industriels) des solutions européennes (radars, satellites et intercepteurs) dans la défense antimissile balistique que nous avons acceptée, ce qui est urgent car le système de l’OTAN va entrer dans une phase programmatique cruciale.

Dans le domaine politique, pour autant que nos partenaires européens se prêtent à une concertation en amont sur les questions relatives à l’OTAN il pourrait être envisagé en parallèle que les États-Unis soient consultés, voire associés, à certaines délibérations européennes par exemple celle du COPS.

Dans le domaine des opérations, nous pourrions proposer que le mandat de la KFOR de l’OTAN soit transféré à l’Union européenne (en améliorant la gestion de l’opération européenne) car il serait cohérent que les Européens se sentent plus responsables de ce qui se passe sur leur continent. Par ailleurs, il pourrait être mis un terme à l’opération Ocean Shield de l’OTAN contre la piraterie au large de la Somalie (à l’issue de son mandat fin 2014), qui fait double emploi avec Atalante.


Les ministres concernés pourraient se voir confier un mandat sur ces différents points.

2) EUROPE DE LA DEFENSE : PERSEVERER, DE FACON PLUS CONCRETE EN ETANT PLUS LUCIDES ET PLUS EXIGEANTS


On peut penser que la France doit continuer à plaider, malgré tout, en faveur d’une Europe de la défense dans le cadre de l’Union, et cela pour plusieurs raisons. Cela fait partie d’un projet plus général d’Europe politique au sens le plus fort du terme. Le Président Van Rompuy va présenter en décembre 2012 une feuille de route à moyen et long terme pour une Union économique sous ses diverses formes, et une Union politique avec une architecture plus intégrée. La question de la Défense devrait être à l’ordre du jour du Conseil européen de décembre 2013 et celui-ci sera précédé au printemps précédent d’une communication de la Commission sur l’industrie de défense. Enfin nous n’avons pas intérêt à brader les acquis juridiques, procéduraux et humains des vingt années écoulées.

Néanmoins nous ne pouvons pas nous borner à faire de la « relance de l’Europe de la défense » une priorité pour nous seuls, comme si de rien n’était, et comme si les obstacles et les échecs n’étaient pas évidents. La probabilité est en effet élevée que ces efforts se heurtent au même scepticisme poli et à la même force d’inertie que les précédents. Au sein de l’Union européenne, nous avons donc un choix à faire : persévérer en comptant sur le temps et les tumultes du monde pour créer, à la longue avec nos partenaires, une vraie conception stratégique commune, au-delà des déclarations d’intention ; ou clarifier la situation avec nos Alliés, en commençant par les plus grands en les interrogeant sur leurs  intentions. Avec la Grande Bretagne cela signifie lui demander jusqu’où elle est prête à aller avec nous dans le cadre du Traité de Lancaster House ; si elle prendra des décisions budgétaires cohérentes avec ce Traité ; à quels autres partenaires européens elle est prête à ouvrir certains aspects de ce Traité et si elle accepte que soit créé un vrai centre européen d’analyse, de réflexion et de prévision stratégique.

Avec l’Allemagne, cela signifie lui demander si le renforcement politique de l’Europe, qu’elle appelle de ses vœux, ne devrait pas se traduire par plus de décisions concrètes en matière d’industrie de défense, comme par plus d’engagements en matière d’opérations européennes extérieures, et par une concertation franco-allemande sur les questions traitées au sein de l’Alliance.

Aux autres participants aux groupes Weimar, et Weimar +, il serait demandé de confirmer leurs engagements sur les projets sélectionnés par l’AED, sur des projets bi ou multi latéraux ou leur disponibilité pour participer à d’éventuelles opérations, et pour une concertation sur les questions traitées au sein de l’OTAN.

Dans tous les cas, nous aurons intérêt à nous montrer plus lucides, moins déclaratoires et plus exigeants, à nous concentrer sur des objectifs concrets, à agir aux deux bouts de la chaîne, aux niveaux politique et industriel.

  1. Au Sommet, il y a un besoin urgent de (re)construire une vision stratégique commune à l’Union européenne, à commencer par ses dirigeants, réunis en Conseil Européen. L’Histoire n’est pas finie et elle se poursuit sous forme d’une compétition multipolaire instable. Avec ou sans nous ? Comment faire face aux menaces variées et diffuses, ré-encadrer la sphère financière dérégulée, devenue incontrôlable ; co gérer les mouvements mondiaux de population ; organiser la compétition multipolaire; s’adapter à la montée des émergents, qui va se poursuivre ; équilibrer le poids des émergés ; ralentir le lent affaiblissement du lien États-Unis/Europe ; se prémunir contre les incertitudes en Méditerranée, en Afrique, au Proche Orient et au Moyen Orient en concevant des coopérations nouvelles ; maîtriser les enjeux énergétiques et garantir la libre circulation maritime contre la piraterie ; organiser la vaste et longue transition écologique : tous ces défis imposent une vision stratégique, et non théorique, ou angélique. Sans le réveil d’une volonté politique forte, - celui de faire de l’Europe une puissance, pour éviter qu’elle ne devienne impuissante, et dépendante -, tous les mécanismes de l’Europe de la défense resteront sur le papier, partiels ou inanimés. Dans le cas inverse, ils se réveilleront.

    Le Sahel peut s’avérer un test à maints égards.

  2. Au niveau de la base industrielle et technologique de défense européenne, un bilan sans fard de ce qui a marché et de ce qui a échoué, et pour quelles raisons, et des capacités européennes encore valables est indispensable. Cela suppose d’examiner avec les cinq ou six pays concernés et d’abord avec la Grande Bretagne et l’Allemagne tous les projets du programme Smart Defence de l’OTAN ; de contester et de refuser ceux qui risqueraient de rendre sans objet des projets européens ; de renforcer le mécanisme OTAN/AED de « deconfliction » et de non duplication et de rechercher des synergies ; de favoriser les chances de nos industries à l’accès aux programmes Smart Defence non antagonistes ; d’obtenir un engagement vigoureux pour les projets de l’AED, qu’il faudra faire aboutir à tout prix.

    L’organisation administrative française devrait être conçue pour renforcer une politique d’alerte précoce, d’engagement, et de soutien, en liaison avec les industries. Une mise en réseau est nécessaire, c’est là aussi le travail de la Délégation Générale de l’Armement, complété par un pilotage politique. Une stratégie industrielle au sein de l’Union européenne est aussi nécessaire que la stratégie industrielle dans l’OTAN. Ce sont les deux faces d’une même médaille.


3) UNE VISION FRANCAISE

Dans tous les cas la France devra garder une capacité propre pour analyser et prévoir en amont, proposer, et contribuer à la planification, qui inspire son action et sa politique au sein de l’Union au sein de l’Alliance et avec des Européens.

La mutation de la politique étrangère, et de défense, américaine et l’évolution incertaine du monde multipolaire instable, rendent plus nécessaire, et moins impossible, un rôle accru des Européens pour leur propre défense en attendant qu’ils l’assument un jour, pour l’essentiel, par eux-mêmes, tout en restant alliés des Américains. Cette politique doit être menée de front, simultanément, au sein de l’Union européenne, de l’OTAN, de groupes ad hoc, selon des tactiques adaptées à chaque cas et à chaque enceinte et en anticipant les échéances. C’est une politique audacieuse et décomplexée d’influence accrue dans l’Alliance qui facilitera les efforts européens de la France. Le maintien d’un certain niveau de capacité est bien sûr indispensable à sa réussite.


Hubert Védrine
14 novembre 2012

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